【财新网】“保交房”任务已在2026年全面完成，中国房地产市场风险出清进入关键阶段，房企破产案件增长预期持续升温。9月4日，最高法印发《全国法院审理房地产开发企业破产案件座谈会纪要》（下称《纪要》），成为司法层面回应市场出清需求、破解破产审判实务难题的核心文件。这份文件对房企破产中的各方利益群体的权益作出了何种安排，是否合理？财新就此对话知名破产法研究专家、天津大学法学院英才教授陈夏红。
消费购房者权益如何在破产程序中获得优先保护、农民工工资能否突破合同层级参照职工债权清偿、房地产市场调整能否作为违约金调减的免责依据、破产清偿顺位重构对现行《企业破产法》框架的突破与冲突。陈夏红肯定了《纪要》填补规则空白、回应民生诉求的现实意义，也提出在现行法律体系下的局限性，认为债权清偿顺位等核心制度调整最终应回归立法程序，呼吁正在修订的《企业破产法》从制度层面匹配房地产市场风险出清的现实需求。以下是财新和陈夏红的对话。
《纪要》的出台是否侧面反映出，“保交房”政策过后，开发商及房地产项目公司破产将迎来密集期？
《纪要》发布的时间节点，基本上与近一段时间以来国家各部门共同发力密集推出房地产系列新政同频。
近一段时间，决策层重构房地产市场新格局的信号十分明显。2026年政府工作报告明确“保交房”任务已经全面完成，这意味着房地产市场前端调整基本完成，后端出清亟待法律端、政策端大力支持。通过合理政策供给出清陷入财务困境的房地产企业，是市场经济的应有之义。在这个节点，最高法推出《纪要》，既是回应房地产企业破产审判困境的需要，也是司法机关努力服务国家发展大局的需要。
我个人认为，《纪要》的发布会对各级法院受理房地产企业破产案件带来比较明显的促进效果。
尽管近年来中国年均破产案件数量已经从年均不足万件大幅度攀升，近年已经到年均几万件级别，但各方面数据及实务界反馈，房地产企业破产立案难依然是中国当前《企业破产法》实施中的核心问题之一。
而这种核心问题的背后，并不是法院不愿意作为，而是房地产企业涉及的利益群体比较多元，民生和稳定问题叠加，可以援引和依赖的上位法又有些缺乏，法院对房地产企业破产案件一向不太积极。但即便如此，近年来中国破产企业案件中房地产企业破产案件，在各类破产案件中依然占据绝大多数。
因此，《纪要》的发布，一方面可以使已经进入破产程序的诸多问题有据可依，也是从司法政策端为房地产企业破产中的诸多争议性问题提供基本意见，可以供各级法院和相关案件的利益相关者参考。这些政策方向，既会让各级法院在审理既有房地产企业破产案件时尽可能有参考依据，尽可能在全国范围内做到“同案同判”，同时也会让法院在面对新的房地产企业破产申请时更加主动。
开发商破产，假如房子烂尾，购房者权益怎么保护？这是购房者最关心的问题。
购房者权益维护是中国当前审理房地产企业破产案件时面临的焦点性问题之一。这个问题的背后有多重因素。
现行《企业破产法》第113条并未对购房者权益保护留出特别的顺位，但按照普通债权清偿，大量购房者势必血本无归，购房者背后的债务问题、家庭问题等等，会将风险传导到各个层面，最终成为社会稳定的巨大隐患。
另外，购房者本身购房行为，又有改善需求的消费性购房行为，也有以购置房产作为投资手段的投资性购房行为，从基本公平角度完全同等视之，明显也有不妥。尤其是前些年房地产市场一日千里发展的阶段，对于消费性购房和投资性购房不加区分同等保护，也容易引发社会层面对基本公平的质疑。
更何况现行房地产市场和行政管制，又在完成房地产所有权登记之前，细分网签、预告登记等系列环节。按照《民法典》，不动产在未完成登记之前，就是没有取得所有权；因此，在房地产企业破产程序中，购房者也不能行使取回权或者百分之百受偿。
各种因素叠加，让各级法院在房地产企业破产中极其难办。严格按照《企业破产法》，不问青红皂白让所有购房户都成为普通债权，容易诱发不稳定因素。但让所有购房户都获得特殊关照，既与现行《企业破产法》冲突，也容易引发其他利益相关者的不满，毕竟破产程序是零和游戏，一方或者一类债权人获得优先照顾必然意味着其他债权人利益的受损。更何况，在房地产市场交易中，极易出现以房地产交易为幌子而形成各种商业交易甚至灰色操作。尤其是以房抵债、担保性买卖、一房多卖等商业交易，不问青红皂白都视为购房户，也容易使得购房户保护精神被滥用。
整体来说，我们欣喜地看到最高法在这份《纪要》中直面这个大难题，对破产程序中的购房户权益保护发出明确信号。归纳概括的话，我觉得《纪要》文本提供的基本思路，就是能分房尽量分房，实在不行再分钱。对于完成所有权登记之前的房产，尽量视为已经取得所有权并予以特别保护。尤其是第31条，对于消费性购房尤其明显予以特别照顾，即便不能通过取回权方式全额清偿，也可以在清偿顺位中予以特别照顾。
这种政策尽管在现行《企业破产法》中找不到依据，但考虑到《纪要》本身在中国司法活动中只具有参考性意义，而且各级法院和利益相关者亟待更高层次的制度供给，我觉得依然应该为最高法直面难题的勇气点赞。
在承包人或转包人也进入破产程序后，农民工的工资能否给到位？《纪要》说可以参照职工债权清偿。这样安排，农民工真的能追回工资吗？
在房地产企业日常运行中，存在大量转包、分包、实际施工等关系，农民工与房地产企业大概率没有直接劳动关系。中国现行《企业破产法》职工债权的范围，按照通常理解，依然是与债务人企业具有直接劳动关系的企业职工。
在实践中，农民工距离房地产企业往往还有十万八千里，长期以来囿于劳动力市场供过于求的状况，农民工权益保障严重不足，在房地产企业破产中更容易被忽略或者被其他商业交易挤占权利保障资源。
从《纪要》的精神来看，让农民工工资参照职工债权清偿，相当于击穿了农民工和债务人企业之间的层层阻隔，把符合条件的农民工工资“参照职工债权”清偿，核心意义是提高其在破产分配中的地位，有利于农民工权益保护。不能因为农民工隔着总包、分包、实际施工人好几层合同，就让最底层劳动者承担上游企业破产的全部风险，从社会公平正义的角度很容易推导出这个结论。
因此，《纪要》对农民工权益的特别关照，在政策层面有其合理性，但在法律层面还有可以商榷的空间。
另外，还需要指出的是，从我个人对房地产企业破产实践的有限了解，农民工工资问题在房地产企业破产实践中并不仅仅是清偿顺位不明确，更多的问题在于农民工工资认定问题和追索成本太高，追索成本太长。
下一步实践中非常重要的是，不能让农民工在开发商、总包、分包和实际施工人几个破产程序之间来回申报、反复举证。可以考虑一次申报、统一核验，尽量降低农民工参与破产程序的难度。当然，如果未来能够设置全国性的破产欠薪保障基金，并让农民工真正“参照企业职工”通过破产欠薪保障基金提前获得清偿，对于降低农民工参与破产程序的成本、提供其获得感和质效，具有重要意义。
《纪要》第20条支持管理人以房地产市场深刻调整构成不可抗力为由对债权人申报的违约金等债权调减。有观点认为，这很可能会掩盖房企挪用资金、经营管理失当的问题，间接纵容其逃避责任。
有这个可能，这也是《纪要》发布以来实务界争议比较大的问题之一。
这个规定有现实背景。房地产企业集中进入风险状态以后，如果按照原合同持续计算逾期交房、逾期办证违约金，特别是一个项目涉及几千户购房人时，随着破产程序延续，违约金债权可能继续快速膨胀。最终新增的账面债权并没有创造任何新的资产，反而可能进一步压缩项目续建空间，影响全体购房人和其他债权人的整体受偿。所以第20条参照破产止息条款，规定破产申请受理后继续产生的逾期交房、办证违约责任原则上停止计算，同时允许在特定情况下对破产受理前已经产生的相关债权予以调减。
但确实需要警惕把“房地产市场深刻调整”作为理由，泛化为房地产企业经营失败的当然免责理由。“房地产市场深刻调整”不是法律概念，任何主体、任何利益相关者都可以援引这个理由来提出合理或者不合理的主张。而且从一般民法原理讲，不可抗力通常属于自然灾害、战争、动乱等特殊场景，市场价格下跌、销售困难、融资成本上升，本来主要属于经营风险，而不当然属于不可抗力。因此，在房地产市场调整周期，投资者既享受收益也承担风险，当然市场经济的本意。如果房地产市场稍有动荡，就把损失归因于不可抗力并调整违约金债权，对购房户也不公平。我认为，《纪要》第20条必须特别强调因果关系审查。
一种情况是真正由外部市场剧烈变化导致的履约障碍，例如整个融资环境、销售市场发生异常变化，并且这种变化与项目无法继续履行存在直接因果关系。这种情况下适度调整违约责任，有其合理性。
另一种情况则是企业自身造成的风险。例如挪用商品房预售资金、违法抽逃资金、大量关联交易、向控股股东输送利益、违规担保、过度举债、财务造假，或者管理层明知企业已经严重资不抵债仍然继续扩大风险。这种情况下，更应该做的事情是借助公司法、破产法等工具来追究董事、实际控制人或者其他责任主体等相关人员的民事、行政乃至刑事责任，而不是作为调整债权人违约金债权的借口。
上述第二点，与《纪要》本身的总体精神也是一致的。《纪要》明确要求防止逃废债务、防范道德风险，对违法犯罪行为要加大惩治和追赃挽损力度。对于涉嫌虚假破产、妨害清算、挪用资金等犯罪线索，也要求依法移送处理。
《纪要》第31条在房地产企业被宣告破产、房屋无法交付的情况下，重新排列出九个层次，其中把商品房消费购房人已支付的购房款以及尚未归还的个人按揭贷款放在第一顺位，甚至排在建设工程价款优先权和特定财产担保债权之前。对此你怎么看？
对这个问题，我内心应该说五味杂陈。这份《纪要》的突出特点，是司法的功能性明显增强。面对房地产这样一个现行《企业破产法》制定时没有充分预见的系统性风险，最高法院实际上承担了一部分制度供给功能。从解决现实问题看，这种突破具有相当的必要性；但从法治角度看，也应当看到，破产法尤其是清偿顺位，本质上是对不同社会群体之间损失的重新分配。购房人优先到什么程度、抵押权应当受到多大限制、续建融资能否取得超级优先权，这些问题最终应由立法机关作出价值选择，而不能长期依赖会议纪要完成。
《企业破产法》是上位法，该法第113条明确规定了法定的清偿顺位，而且这个清偿顺位在2006年《企业破产法》立法中经历了漫长的博弈与战斗才确定下来。在任何国家的破产法中，债权清偿顺位在立法中都是各方利益主体博弈的主战场，在破产法实施中都是不能轻易突破的红线。
而现在，《纪要》第31条基本完全摆脱《企业破产法》第113条，重新设计了房地产企业破产程序中的债权清偿顺位。再细看的话，《纪要》第21条对农民工工资的提升、第20条违约金计算、第30条对抵押权范围的限制等，同样也涉及对债权清偿顺位的重构。
这些司法政策的调整，从解决的问题，可能有其积极意义。我们必须得承认现行2006年《企业破产法》在立法中既未面临房地产行业飞速发展的情况，对于房地产企业破产问题的复杂性也缺乏预判。即便在方兴未艾的破产法修订中，此前发布的两份征求意见稿也未针对房地产问题做出针对性规定。
但我个人认为，清偿顺位兹事体大，还是应该尽量严肃认真完成合理性论证后，再通过立法机关予以调整。就此而言，包括最高法在内，各级司法机关还是应该把遵守全国人大及其常委会通过的法律作为第一原则，而不是通过纪要等司法政策对法定事项轻易予以大幅度调整或者变通。
说到这里，《纪要》最大的贡献和最大的争议，其实是同一个问题，即它敢于解决现行破产法解决不了的问题。但司法政策解决得越多，越说明破产法制度供给不足，破产法修订必须直面实践需求，并尽可能加快进度。