自1995年颁布以来，《保险法》将再次迎来“大修”。备受瞩目的《保险法》修订草案，开始正式对外公开征求意见。

中国现行《保险法》颁布于1995年，并经过四次修订，其中，2009年根据中国加入世界贸易组织的形势和保险改革发展的需要作过一次比较大的修订。如今，《保险法》再次迎来“大修”。

从条文内容看，本轮修法涉及股东监管、公司治理、风险处置、消费者保护、资本监管和法律责任等多个领域；条款数量从原有的185条增加至214条。

“近几年，我国保险市场快速发展，面临的风险形势更加复杂多元，现行保险法的滞后性日益凸显，有必要对保险法进行全面修改，解决行业发展及监管面临的突出问题，维护保险业持续稳健运行。”金融监管总局在《意见稿》起草说明中指出。

一名熟悉修订草案工作的人士向财新介绍，此次修法酝酿已久，从2021年着手起草至《意见稿》出炉，历时五年。《保险法》是合同法、机构法和监管法“三合一”的法律文本。相比此前“大修”侧重于保险合同方面的内容，此次修订主要侧重于保险监管领域。

“此次《保险法》修订中最核心的内容，是加强对保险机构股东的穿透监管，将股东、实际控制人纳入监管范围，进一步明确对保险机构的约束。”前述熟悉修订草案工作的人士表示，过去十年，中国保险业经历了快速发展，但同时也暴露出了一些风险事件，例如安邦保险利用保费循环注资，“明天系”、恒大人寿等通过隐秘的股权代持等手段规避监管，违法违规运用保险资金，最终导致偿付能力的恶化。

“保险公司是否能履行保险责任，不仅取决于自身的业务经营，还可能受到股东失控、治理失灵、资本异化以及内部约束机制失效等因素影响。2024年保险业的‘新国十条’（《关于加强监管防范风险推动保险业高质量发展的若干意见》）就明确提出，要建立以风险监管为本的制度体系。此次《保险法》的修订，也从此前传统的‘行为监管’，转向了‘行为监管+审慎监管’的监管框架，大幅度强化了对保险业实质监管的内容。”该人士表示。

清华大学五道口金融学院中国保险与养老金研究中心原研究负责人、教授朱俊生指出，本轮《保险法》修订强调向“风险治理法”转型。从关注机构转向关注股东和实际控制人；从关注规模扩张转向关注治理质量；从事后风险救助转向事前风险防控；从维护一般交易秩序进一步转向保护金融消费者权益。这些变化与2023年中央金融工作会议提出的“强监管、防风险、促高质量发展”要求高度契合。

他同时指出，如何维护市场主体稳定的产权预期？如何完善程序约束与司法救济？强调风险防控的同时，如何保持市场活力与创新动力？加强消费者保护的同时，如何平衡合同自由与商业效率？这些问题都值得持续讨论。

风险为本回顾发展历程，在1995年首部《保险法》实施的时候，中国的保险市场仅仅处于恢复和起步的发展阶段，立法重点在于建立保险市场的基本制度和交易秩序。

随后，《保险法》分别于2002年、2009年、2014年和2015年进行过四次修改。其中，2002年修改主要是为履行加入WTO的承诺而进行的局部调整；2009年则对保险合同、保险经营、公司治理、保险监管和法律责任等制度作了较为全面的重构；此后2014年和2015年两次修改主要是配合行政审批制度改革，对部分条款作局部调整。

总的来看，现行《保险法》的基本制度框架到了系统性更新的时候。

金融监管总局法规司司长王胜邦2024年9月在国务院政策例行吹风会上，曾详细介绍过《保险法》修订的背景和思路。

他表示，问题导向是解决目前保险业运行、保险业监管、保险机构风险处置中存在的一些缺陷，补齐相关短板；目标导向则是进一步为保险业高质量发展奠定法治环境和法律基础。

王胜邦同时表示，《保险法》修订将健全“风险为本”的监管制度。

过去，保险监管主要强调“行为监管”，比如主要针对保险产品的设计、保险产品的销售、保险公司的理赔等微观行为，目的是防止保险公司不当经营侵害保险消费者的利益。而现在，强调“风险为本”的监管，不仅强调微观的具体经营行为，还更加强调保险公司经营的稳健性；只有保险公司经营稳健了、依法合规经营了，保单持有人的利益才会得到很好的保障。

金融监管总局在《意见稿》起草说明中指出，修改保险法是防范化解风险的需要。现行保险法有关风险处置和市场退出的规定较为原则，股东穿透监管的法律授权不足、适用性不强，有待修改完善。近年来，按照党中央、国务院决策部署，金融监管部门稳妥有序处置保险公司风险，积累了较为丰富的风险处置经验，也亟待提炼总结，尽快上升为法律制度。

与此同时，此次修法也是推动保险业高质量发展的需要。起草说明显示，保险业立法要和改革发展决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革需要。当前保险业进入高质量发展的关键时期，各项改革创新举措持续推进，很多行之有效的措施和成果需要上升为法律规定，更好发挥保险业经济“减震器”和社会“稳定器”功能。

强化股东监管本轮《保险法》修订一个重要的变化是，加强对保险机构股东的穿透监管。

“在相当长一段时期内，我国保险监管的重点主要放在保险公司本身，包括偿付能力、产品开发、资金运用和业务经营等方面。只要保险公司经营合规、资本充足，风险就能够得到有效控制。然而保险公司的风险并不一定首先产生于经营层面，而往往可能产生于股东和控制权层面。”朱俊生指出。

近年来，保险行业暴露出一系列风险事件，均与保险公司的大股东或实际控制人有关，吴小晖时期的安邦保险、肖建华“明天系”旗下的华夏人寿、天安人寿以及许家印控制时的恒大人寿都是显著案例。

除此之外，在君康人寿、信泰人寿、上海人寿等风险机构的案例中，通过循环注资、占用金融机构资金等方式掩盖实际控制人、虚假出资的手法屡见不鲜，其背后是公司治理失控，由大股东或实控人产生的“控制权风险”。

从修订内容来看，此次《意见稿》将保险机构股东、实际控制人纳入监管范围，强化对主要股东、实际控制人的资质审核，严把准入关口；同时，明确股东出资义务、关联交易报告义务和信息披露义务，对股权代持、以不当手段干预公司经营管理等行为作出禁止性规定。

《意见稿》中新增的第八十六条规定，保险公司的主要股东及其控股股东、实际控制人、一致行动人等各方关系应当清晰透明。新增的第八十七条明确保险公司的股东、实际控制人不得从事的八项行为，包括“非法占用、支配保险资金及其运用形成的资产，或者利用保险资金及其运用形成的资产牟取不正当利益”“以循环注资等方式虚假出资、抽逃出资”“违规接受他人委托持有保险公司的股权”等；保险公司的工作人员也不得协助相关人员从事这些行为。

在法律责任方面，《意见稿》结合保险市场发展情况，扩大了法律责任覆盖面，提高了违法违规成本。不仅提升了处罚金额、将违法所得顶格5倍处罚修订为10倍；同时，增加针对股东、实际控制人的监管强制措施和专门罚则，加大对股东和实际控制人的管控力度，以扭转“罚不及损”“罚不及得”等情况。

《意见稿》还将公司治理提升到更加重要的位置，比如把实际控制人变更、资本工具发行、重大投资事项等纳入更加严格的监管框架，在多个章节中强化了董事、监事、高级管理人员的责任要求，进一步强化关联交易管理、内部控制和风险管理要求。

朱俊生认为，随着监管权力不断向股东层面延伸，要保持规则透明、边界清晰和程序正当。例如，《意见稿》强化了对实际控制人的监管，但如何认定“实际控制人”？同样，“一致行动人”制度对于防范隐蔽控制具有重要意义，但如果认定标准过于宽泛，也可能增加市场主体的不确定性。因此，未来配套规则需要建立更加明确、稳定和可操作的判断标准。

防范与处置风险此次修法的另一重大变化是，一方面，加强风险源头防范，完善早期纠正制度；另一方面，完善保险保障基金制度。

从完善早期纠正制度来看，《意见稿》加强了对风险源头的防范，强化对风险早识别、早预警、早暴露、早处置。

此前保险公司是否被视为“问题公司”，主要依据的是偿付能力充足率这一核心指标。不过，由于保险负债期限长、资金来源相对稳定，保险机构的风险具有较强的隐蔽性和累积性。当保险公司出现偿付能力严重恶化、流动性紧张甚至无法正常履约时，风险往往已经积累多年，处置成本极高，影响范围也十分广泛。

朱俊生表示，从近年来中国保险业风险处置实践看，金融风险最有效的治理方式，不是等风险充分暴露之后再救助，而是强化事前预防和早期干预。通过法律赋予监管部门更加充分的早期干预工具，也是国际金融监管的重要趋势。

比如，《意见稿》新增的第一百六十六条规定，保险监管机构可以对存在风险隐患的保险公司采取早期纠正措施；在整改期间，选派专员组成工作组，监督险企的日常业务，并对划拨资金、处置资产等经营管理活动进行管控。新增的第一百六十七条规定，保险监管机构可指导督促险企采取合并、引入第三方机构注资、债务重组、转让资产和负债等方式进行重组。

除了早期纠正，《意见稿》还丰富监管工具箱，增加风险处置措施，明确接管组职责，为风险处置提供制度依据。第一百六十八条至第一百七十一条中，进一步或者新设规定了在何种情况下保险公司将被实行接管、接管组可依法履行的职责，以及接管期间可采取的措施。

朱俊生同时表示，从国际经验看，金融风险处置最容易出现的问题之一，就是在强调处置效率的过程中弱化程序保障，未来中国保险风险处置制度仍有进一步完善的空间。接管启动标准是否可以进一步量化？监管机构启动接管前是否应当建立更加完善的听证或申辩机制？接管期间的重大决策是否需要独立评估和适当的信息披露？接管结束后相关主体是否拥有充分的司法救济渠道？“这些问题看似具有较强的技术性，如何在金融稳定与程序正义之间实现平衡。” 《意见稿》在风险处置方面修订的另一重要内容是，完善了保险保障基金制度，并进一步明确了保险保障基金的限额救助规则。

所谓限额救助，保险公司被依法撤销或破产、清算财产不足以偿付保单利益的，对于财产险、短期健康险和短期意外险，保险保障基金对5万元以内部分全额救助，超出部分对个人保单持有人救助90%，对机构保单持有人救助80%；对于长期人身保险合同，个人和机构的救助上限分别为保单利益的90%和80%。

中国法学会保险法学研究会常务副会长、北京航空航天大学法学院教授任自力向财新表示，此次修订是首次从法律层面明确了保险风险处置中的救助边界，推动保险业由“隐性刚性兑付”向“有限保障、风险共担”机制转变。

根据《意见稿》第九十七条，“保险保障基金实行限额救助，超出救助限额的部分由投保人、被保险人、受益人从被撤销或者被宣告破产的保险公司清算财产中受偿。保险保障基金管理机构在救助额度内取得投保人、被保险人或者受益人对保险公司相同清偿顺序的债权”。第一百零一条则规定，当人身险公司被撤销、破产或退出市场时，“其持有的人寿保险合同、年金保险合同、长期健康保险合同及责任准备金，应当转让给其他经营有同类保险业务的保险公司……保险保障基金提供限额救助，依法维护被保险人、受益人的合法权益”。

任自力表示，保险保障基金并非对投保人提供全额刚性兑付，其定位是风险救助，不是保险机构经营风险的兜底工具。坚持限额救助，目的就是打破“金融机构刚性兑付”的预期，贯彻“风险由资本优先承担”的金融法治原则，防范道德风险，避免保险公司股东、实控人将经营失败的成本全部转嫁给保障基金与社会公众。

从救助的对象来看，《意见稿》主要针对个人投保人、被保险人、受益人给予优先保护；对于商事机构投保人，救助标准的设置更为严格，体现个人消费者优先的价值取向。

朱俊生评价称，此次修法与存款保险、资管产品打破刚兑等改革方向一脉相承，体现了中国金融风险治理从“风险社会化”向“风险责任化”的转变。与此同时，修法仍坚持优先保护保单持有人利益，通过业务转让、合同持续履行等安排维护保单的连续性。因此，限额救助试图在维护金融稳定与强化市场约束之间寻求更加可持续的制度平衡。

有关人士指出，金融机构风险处置与一般企业存在明显差异，而保险公司的风险处置又不同于银行等其他金融机构。保险公司的风险处置不能简单套用其他行业规则，因为保险合同不仅涉及财产权益，还可能涉及被保险人的人身权益。因此，保险公司的风险处置需要综合考虑较多因素。

他表示，相关制度安排的核心目的，就是通过更加有针对性的风险处置机制，最大程度保护投保人、被保险人等相关主体的合法权益，维护社会公共利益。

任自力认为，《意见稿》对风险处置过程中股东股权减记、损失吸收的程序要件需进一步清晰；实践中，应当坚持“股东先承担损失，保障基金再介入救助”的逻辑。如果股东、实际控制人违规掏空公司，应当先行通过股权减记、追索追责消化损失，再启动保障基金救助，防止出现股东转嫁风险、保障基金被动买单。

他认为，应当明确救助的基本原则，防止后续配套规则出现保护力度过度收缩，损害普通保险消费者的合理权益。

加强消费者保护在根据“问题导向”对保险业作出一系列规制的同时，本次《意见稿》也着眼于行业的高质量发展，在完善审慎监管制度、加强消费者保护方面进行了着重修订。

金融监管总局在起草说明中指出，在审慎监管方面，《意见稿》强化公司治理、风险管理、内部控制等审慎监管要求，推动保险机构强化审慎经营、合规经营。同时，健全资产负债管理体系，完善资金运用监管、拓宽保险资金运用形式，引导和促进险企规范化运作。

从修订内容来看，《意见稿》对保险公司进一步提出了“审慎经营”要求。比如第一百四十二条明确，监管机构制定并发布“保险业审慎经营规则”，涵盖“公司治理、内部控制、关联交易、信息披露、偿付能力、资金运用、资产负债管理、产品营销、消费者保护、网络和数据安全”等内容。

又如现行《保险法》第一百三十八条规定，监管机构可将“偿付能力不足”的保险机构列为重点监管对象；《意见稿》则在第一百五十二条中指出，若保险机构“违反审慎经营规则”，监管机构便可责令其限期改正，并将监管措施从此前的10项丰富、扩充至15项，比如可责令董监高限薪或退薪、限制向股东分红或要求其退回一定期限内的红利等。

在资金运用上，《意见稿》将运用形式由4类扩至8类，确定了保险资金可以运用于投资股权、资产管理产品和资产证券化产品、黄金等大宗商品、参与期货和衍生品交易中，并新增设置5项禁止行为清单。

同时，《意见稿》还加强资本管理，完善偿付能力监管法律制度。《意见稿》将保险公司注册资本最低限额提高至10亿元，并新增保险公司的股东应当使用自有资金出资要求，国家另有规定的除外。保险监管机构应当对保险公司主要股东、实际控制人的资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况等进行审查。

在加强保险消费者保护方面，《意见稿》将犹豫期、保单借款入法，保险金请求诉讼时效延至3年，同时明确销售、代理及经纪从业人员须具备保险从业资格。

其中，受到业内较多关注的是《意见稿》第十八条，规定了对保险合同中免除或者减轻保险人责任等重大利害关系条款，保险人在订立合同时应当作出足以引起投保人注意的提示，并“按照投保人的要求”对该条款的内容以书面或者口头形式向投保人作出明确说明；若致使投保人没有注意或者理解的，投保人可以主张该条款不成为合同的内容。

任自力表示，《意见稿》引入《民法典》“重大利害关系条款”规则，扩大了提示义务覆盖范围，把大量过去司法难以认定为免责条款的限制类条款纳入规制，有对消费者有利的一面，也有利于消除《保险法》主动说明义务与《民法典》被动说明义务的司法适用冲突。

但他同时指出，在现行《保险法》下，保险人对免责条款承担主动明确说明义务；但在引入重大利害关系条款后，改为投保人提出要求才予以说明。保险合同具有高度专业性、射幸性，普通投保人缺乏识别能力与询问能力，单纯引入重大利害关系概念是不够的，一是保险人为回避责任，可能会对合同全部条款都进行加粗提示，这样等于没有进行提示；二是未区分投保人作为消费者或生产经营者之不同情形下保险人说明义务的差异。对企业、专业机构等具有充分谈判能力的商事投保人，施加与自然人消费者同等强度的提示说明义务，则会存在对前者过度保护、对后者保护不足的情况。

对此，一是区分消费者保险与非消费者保险，设置不同程度的保险人说明义务；二是将保险责任、除外责任等不具有实际减轻或免除保险人赔付责任的条款排除在重大利害关系条款之外，对免责条款，继续保留保险人主动说明义务，不以投保人询问为前提；其余重大利害关系条款，适用应请求说明的规则。同时，对保险领域重大利害关系条款进行类型化列举，压缩司法自由裁量空间，避免全部条款泛化提示而流于形式。

本文选自即将于09月14日出版的《财新周刊》，原标题《<保险法>大修》