当前，地方政府融资平台正处于化债攻坚与改革转型的关键时期，《“十五五”规划纲要》明确提出“加快推动地方政府融资平台改革转型”，将其作为防范化解债务风险、保障经济安全的重要任务。2168家城投年报观察（上）》）的基础上，继续基于2168家城投公司的财务报表，侧重资产和收入结构分析，进一步梳理城投市场化转型的进展及困难，并提出加快转型的政策建议。
收入结构中公益性收入占比下降、应收账款中来自政府的比重下降、资产结构中传统代建类资产占比下降、土地资产占比下降（参与土地开发活动减少）和长期股权投资资产占比上升，这反映出城投的市场化业务导向增强、政府投融资功能弱化，资本运营是转型的重要路径。
1、城投收入来源逐步向市场化业务拓展，公益性和准公益性业务收入占比下降。2025年，2168家样本城投公司的公益性和准公益性业务收入占主营业务收入的中位数为58.4%，较2024年下降1.8个百分点。
2、城投平台政府融资功能有所弱化，应收账款中政府相关的比重下降。2025年样本城投公司应收类款项来自政府的占比中位数为30.4%，较2024年下降0.6个百分点，表明城投与地方政府之间的资金往来逐步减少。
3、传统代建类资产占比下降，城投依靠政府代建类项目推动资产扩张的模式逐步退出。城投公司存货科目主要反映的是主营业务产品，包括政府代建类项目（棚改、基建代建）等。2025年，样本城投公司存货余额占总资产的比重为27.3%，较上年下降0.9个百分点。
4、土地资产持续收缩，部分源自资产减值损失，更主要的是城投参与土地开发和土地市场活动明显减少。2025年，样本城投公司的土地资产约1.9万亿元，较上年下降11.8%，连续两年下降；土地资产占总资产比重降至1.2%，较2022年下降2个百分点。2025年资产减值损失相当于上年末土地资产余额的 4.2%，土地价值缩水难以全部解释土地资产的降幅；更为主要的原因在于城投参与土地市场活动减少。
5、股权投资逆势增长，长期股权投资占总资产的比重持续提高。城投公司通过股权投资、资产收购、产业基金等方式整合资源，资本运营成为城投转型的重要路径。2025年，样本城投公司长期股权投资占总资产的比重由2021年的3.2%提高至4.0%。
城投公司市场化转型面临的困难既具有普遍共性，又因业务类型不同而各有侧重，不仅源于宏观经济、财政形势等外部环境制约，还来自于企业治理等诸多内部机制短板。
（一）城投公司转型面临的外部环境制约和内部机制短板1、宏观经济处于新旧动能转换期，经济总量承压、结构分化的形势使得优质的市场化项目供给不足，城投盈利能力持续承压。对于长期依赖基础设施建设、土地整理等政府投资业务的城投企业而言，受到传统业务收缩与市场化业务尚未成熟的双重影响，城投盈利能力持续下降。2025年，样本城投公司净利润较上年下降22.7%，自2022年以来连续四年下降；亏损城投公司数量明显增多，占比达到8.2%，较上年上升2.5个百分点，剔除政府补贴收入后亏损公司数量占比高达55.4%。
2、地方财政收支矛盾突出，城投承担的政府职能仍然较重，制约城投转型进展。其一，当前地方财政持续处于紧平衡状态，地方政府不仅缺乏足够财力支持城投处置历史遗留问题，还可能拖欠账款将财政压力传导至城投企业。其二，政府与市场的边界不清，地方刚性支出责任不断扩张，城投仍承担较大的政府支出职能，公益性业务短期内难以完全退出。2025年，以基础设施建设、土地开发整理、公用事业为主业的城投公司，公益性和准公益性收入占比分别为70.4%、66.9%、68.2%，分别较上年上升0.5个、0.6个、0.5个百分点。
3、城投公司内部管理机制仍不完善，市场化经营能力与转型要求不匹配。其一，部分城投企业管理机制仍带有较强行政化色彩，政府干预经营决策的情况仍然存在。其二，城投开展新业务需要专业人才和市场经验，但部分城投企业市场化选人用人和激励机制不足，难以吸引和留住专业人才。
（二）不同类型城投困难表现各异1、传统基建类城投收入收缩，城市发展阶段转换与房地产市场调整的叠加导致转型难度大。随着城市发展由增量建设逐步转向存量更新，新增基础设施项目减少；同时，房地产市场持续调整，土地整理、土地开发等业务持续收缩。2025年，保障房建设、交通建设运营、土地开发整理类城投主营业务收入分别下降4.7%、4.2%、4.0%，降幅均高于行业平均水平。
2、交通和公用事业类城投对财政补贴的依赖度较高，公用事业价格机制不合理影响转型。交通运营类城投收费标准相对固定，而设施维护成本不断上升，盈利空间持续受到挤压。2025年，样本城投企业的政府补助占净利润的比重达224%；交通类城投对财政补贴的依赖度更高，政府补助占净利润比重超过630%。公用事业类城投同样面临公共服务价格偏低、成本与收费之间存在缺口等问题，单纯依靠企业自身难以弥补。
3、国有资本投资运营类城投的收益波动较大，专业投资能力不足与体制机制不完善等问题影响转型。2025年，国有资本运营类城投净利润较上年下降59.2%，降幅明显高于其他类型平台。部分地方城投缺乏专业化能力，开展产业投资难度较大，尽职免责机制不完善导致投资行为偏谨慎；部分区县城投盲目布局产业基金，甚至借基金通道变相融资，增加转型风险。
2025年城投公司的财务报表既反映出城投转型取得一定进展，也折射出城投转型仍处于新旧模式过渡期，转型困难依然突出。其一，城投资产负债表扩张时代进入尾声，城投新旧盈利模式转换仍处于过渡阶段，城投面临“旧利润来源减弱、新利润来源尚未形成”的阶段性困境。其二，不同类型城投经营情况和转型进度不同。传统基建类城投面临经营收入收缩压力，公用事业类城投面临收费机制难题，国有资本投资运营类城投面临专业化投资能力的挑战，城投转型难度较大。
下阶段城投改革转型应坚持分类处置、循序渐进的原则，统筹化解隐性债务风险和培育市场化经营能力，兼顾地方经济发展和公共服务供给稳定。
一是厘清政府与城投职责边界，推动城投逐步回归企业定位。二是针对传统业务收缩，有必要加快盘活存量资产和培育经营性业务。三是完善公用事业价格和财政补偿机制，提高准公益性业务的可持续性。四是提高资本运营专业化水平，优化投资容错和尽职免责机制。五是建立与城投功能和发展阶段相适应的分类监管考核体系。