资料图：荷兰海牙国际刑事法院，赤根智子步入法庭。图：视觉中国

　　【财新网】特朗普政府首次对国际刑事法院（ICC）整个机构实施制裁。当地时间10月9日，美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）将位于荷兰海牙的ICC列入“特别指定国民和被封锁人员名单”（SDN），将美国与这一国际司法机构之间延续多年的冲突进一步升级。

　　此前，美国的制裁主要针对ICC法官、检察官等个人。8月18日，特朗普政府将ICC院长赤根智子和塞内加尔籍高级审判律师阿卜杜拉耶·塞耶列入制裁名单，指控二人参与调查或追诉未同意接受ICC管辖国家的官员。至此，受到美国制裁的ICC法官、检察官及工作人员增至13人，其中包括9名法官。

　　制裁随后由个人层面向法院整体升级。9月20日、联合国大会高级别会议召开前夕，路透社披露特朗普政府已准备制裁ICC这一机构。两天后，特朗普在联大演讲中称ICC是“失控的机构”和“反美法庭”，要求所有缔约国立即退出。尽管他当时未正式宣布机构制裁，但美国的目标已从反对特定案件扩大至削弱ICC本身。

　　美国国务卿鲁比奥在宣布制裁时称，美国此前曾暂缓把ICC整体列入制裁名单，希望法院改变路线，或由《罗马规约》缔约国回应美方关切，但相关方面未采取“有意义的措施”。他表示，此次制裁仍为外交谈判保留空间；若谈判无果，美国将继续调整措施。

　　鲁比奥称，特朗普“绝不会允许国际刑事法院起诉美国人”，美国将禁止与这个“流氓法院”交易，切断其资源并削弱其运作能力。他还要求加入ICC、同时在防务上依赖美国军人的盟友约束该法院，否则美国将继续“一砖一瓦地拆解ICC”，直至美国人不再受到威胁。

　　“要么ICC停止其威胁，要么我们终结ICC。”鲁比奥说。

　　按照SDN制裁规则，ICC在美国境内或由美国人持有、控制的财产及财产权益将被冻结并向OFAC申报；美国公民和永久居民、依据美国法律设立的机构，以及身处美国境内的个人和企业，原则上不得与ICC进行未经许可的资金、采购和服务交易。由于ICC的日常运营涉及美元清算、国际银行及美国技术企业，制裁还可能影响其获得金融、保险、云计算和商业软件服务，并促使非美国企业因合规风险减少与其往来。

　　不过，美国也设置了限时的过渡和豁免安排。OFAC允许ICC在2027年4月7日前维持现有业务或有序终止合同，缔约国在此期间仍可缴纳会费，法院也可支付工资、医疗保险、房租、水电及部分常规服务费用；电信、电子邮件、网站、网络安全、数据存储和部分企业软件继续获得许可，养老金支付及在押人员保障也未被全面禁止。

　　目前制裁已经生效，但不会立即切断ICC全部业务，其短期主要影响金融和技术服务的不确定性。若过渡许可不获延长，运营压力可能在2027年4月后进一步显现。

　　美国与ICC争议的核心，是法院能否依据属地管辖原则追究非缔约国公民的责任。美国和以色列均未加入设立ICC的《罗马规约》，主张未经本国同意，ICC无权调查或起诉其公民。ICC则认为，只要涉嫌犯罪发生在缔约国领土，或者有关国家依法接受法院管辖，行为人的国籍国是否加入《罗马规约》，不影响法院行使管辖权。（详见财新网报道《特朗普政府再度施压国际刑事法院 日籍院长赤根智子遭美制裁》）

　　这一分歧首先集中于阿富汗。阿富汗是《罗马规约》缔约国，ICC据此获准调查2003年以来在阿富汗境内涉嫌发生的战争罪和反人类罪，调查对象包括塔利班、阿富汗安全部队，以及美军和美国中央情报局人员。美国反对ICC调查本国人员，特朗普第一任期内曾制裁时任ICC首席检察官法图·本苏达，相关措施后被拜登政府撤销。

　　加沙战争使美国与ICC的冲突再度升级。巴勒斯坦是《罗马规约》缔约方，ICC此前裁定，其属地管辖范围覆盖加沙地带、约旦河西岸和东耶路撒冷，无论涉案人员的国籍国是否加入该规约。2024年11月，ICC以涉嫌战争罪和反人类罪为由，向以色列总理内塔尼亚胡和前国防部长加兰特签发逮捕令。法官认为，有合理理由相信二人涉嫌将饥饿作为战争手段，并涉嫌实施谋杀、迫害等反人类罪；不过逮捕令并非有罪判决。以色列否认相关指控及ICC管辖权，美国则指责法院不当追诉其盟友。这一司法行动也成为特朗普第二任期重启并扩大对ICC制裁的重要触发因素之一。

　　美国宣布最新制裁后，ICC于10月9日当天发表声明，称将法院整个机构列入制裁名单是“前所未有”的举措。在此之前，美国已制裁13名ICC现任或前任法官、检察人员及工作人员。ICC认为，把制裁进一步扩大到法院本身，意在阻碍司法进程，妨碍法院履行其设立宗旨，并恐吓为ICC工作或与其合作的个人和机构。

　　ICC表示，该法院是由125个缔约国通过《罗马规约》共同设立的独立司法机构，职责是调查和审判种族灭绝罪、反人类罪、战争罪和侵略罪。美国制裁不仅针对法院的日常运作，也冲击国际法律秩序的基础，即任何人都不能凌驾于法律之上。ICC称，《罗马规约》代表缔约国作出的共同承诺——国际社会最严重的罪行不应逃脱惩罚，而这一承诺能否继续兑现，取决于缔约国是否愿意采取实际行动维护法院。

　　ICC院长赤根智子在声明中表示，制裁不会使法院停止工作。ICC将继续独立、公正地全面履行职责，只依据法律和证据采取行动，为严重国际罪行的受害者寻求正义。她呼吁缔约国确保法院拥有继续运作所需的资金、金融渠道和其他条件，并强调，这不仅是保护一个国际机构，也是维护以法治为基础的国际秩序。

　　赤根随后发表视频声明说，ICC不会屈服于外部恫吓，因为法院一旦退让，获益的将是涉嫌实施最严重罪行的人。她表示，面对针对国际司法机构的攻击，各国不能保持冷漠，而有义务捍卫法律而非强权。

　　“所有人现在都必须作出选择：是选择一个强权即公理的世界，还是选择一个以法治为基础、受害者仍能获得正义的未来。”赤根说。

　　日本首相高市早苗10月9日晚在社交平台X发文称，美国制裁ICC整个机构的决定“与日本的立场不相容，深感忧虑”。她表示，日本一贯重视国际社会中的法治并支持ICC，这一立场也已写入其联合国大会演讲和施政方针演说。日本将继续向美国进行交涉，并为ICC履行其原有角色和职能提供必要支持。

　　日本是《罗马规约》缔约国，也是ICC的主要出资国之一。日本此次回应尤其受到关注，是因为ICC院长赤根智子为日本籍法官。赤根智子由日本政府提名，于2017年当选ICC法官，2024年经法官互选出任院长。

　　美国将制裁范围从赤根个人扩大至法院整体，使日本同时面对维护本国籍法官、支持国际司法制度和处理日美同盟关系等多重压力。高市此次的回应延续了日本支持ICC和“法治外交”的基本立场，但仍避免直接谴责美国。

　　日本政府的表态在过去两个月有所强化。美国8月制裁赤根后，高市最初仅称有关决定“非常遗憾”，遭到部分日本朝野议员和媒体批评。她随后改称制裁“与日本立场不相容”，并表示日本必须保护赤根，也必须维护ICC这一重要机构。9月在纽约与特朗普会谈时，高市主动重申日本一贯支持ICC，并称双方进行了“坦率交流”，但没有公开说明是否直接要求美国撤销制裁。

　　此次机构制裁公布后，日本外相茂木敏充还与鲁比奥交换意见，双方同意继续保持沟通。

　　茂木表示，日本将与美国、赤根及有关国家协调，推动强化国际社会中的法治。与此同时，茂木提出，为使ICC作为具有普遍性的法院获得国际社会信任，ICC及其缔约国也应处理法院面临的问题，确保其得到适当管理。这一表述为日本继续与美国协调保留了空间。

　　日本随后与加拿大、丹麦、德国、法国、意大利、荷兰和英国发表八国外长联合声明，对美国制裁表示“遗憾并强烈反对”，重申对ICC独立性、公正性和完整性的坚定支持，并警告制裁将显著影响法院工作及其工作人员和家属。联合声明的措辞比高市个人表态要更为强硬，但没有提出反制措施，也未明确要求美国立即撤销制裁。

　　ICC总部所在国荷兰对美方决定作出强烈回应。荷兰首相耶滕10月9日在海牙与欧洲理事会主席科斯塔会谈后表示，美国升级对ICC的制裁“令人非常失望”，荷兰对此予以谴责。耶滕称，作为《罗马规约》缔约国和ICC东道国，荷兰负有特殊责任，将与其他缔约国一道尽力维持法院正常运作。

　　对于美方为维持ICC运作的部分交易设置180天过渡期，耶滕称这一过渡安排是“一线希望”，为外交斡旋留下了时间。他表示，荷兰将加强对美交涉，争取在2027年4月7日许可到期前找到解决方案，避免限制进一步收紧。荷兰外交大臣贝伦森也称，6个月过渡期为对话提供了空间，荷兰将继续以东道国和缔约国身份支持ICC履职。