[前记：从漫长的小农经济到新中国经济建设时期的工业化与城市化，再到改革开放以来的市场化与全球化嵌入，直至当下方兴未艾的数字化与智能化转型，中国以“大一统”为核心的国家结构不仅未被打破，反而持续展现出强大的整合能力与制度弹性。
中华大一统这一千年“老瓶子”，何以持续装下不同时代的“新酒”？它前所未有的连续性和创造性的背后究竟隐藏了哪些奥秘？
围绕这些问题，《大一统的制度密码》一书突破长期以来将中国国家治理割裂为帝制中国、计划经济和改革开放三个历史阶段的传统叙事，首次以统一的分析框架贯通中国国家治理自清代演变至今的历史脉络，提出行政发包制正是理解中国“大一统”持续再生和创新适变的制度密码，也是重新认识中国国家治理逻辑的一把关键钥匙。]
自秦朝以降，中国历史上关于封建制与郡县制优劣的争论绵延不绝。本章无意对这一旷日持久的论争进行全面的回顾与评判，而是着眼于两者作为中国历史上最重要的国家治理形态，在结构逻辑与治理理念上的异同。尤其至清代，顾炎武提出“寓封建之意于郡县之中”的观点，在现有文献中与笔者所提出的“行政发包制”最具理论亲和性，因而有必要在此进行更为深入的评述。
从某种意义上看，历史视角下郡县制与封建制的关系，类似于经济学中“雇佣制”与“外包制”的对比——前者关乎国家治理，后者则聚焦企业组织。在理想形态上，封建制表现为天子通过裂土授民，与诸侯建立封国联盟，形似一种松散的邦联体制。天子虽为政治秩序的核心，诸侯须效忠服从、战时出兵拱卫，但作为回报，诸侯在其封国内享有独立的统治与治理权。这种结构极似“外包制”的治理逻辑。中国历史上的封建制（如周代）常与宗法制度相结合，以“尊尊”与“亲亲”为原则，借助父权与族权的等级秩序，巩固天子与诸侯、诸侯与卿大夫之间的政治从属关系。宗法制以嫡长子继承为核心，形成“大宗”与“小宗”的差序格局：天子嫡长子为大宗，继承王位与主祭权；余子为小宗，分封为诸侯。诸侯国内亦延续此制，从而构建出亲疏有别、权责分明的礼制等级秩序。值得注意的是，这种宗法封建制与西欧中世纪的封建主义存在显著差异：后者更多建立在领主与骑士间的平等契约关系上，若领主未能履行保护义务，骑士可拒绝效忠。
秦灭六国后，建立起中国历史上第一个中央集权王朝，而郡县制的雏形早在战国时期即已出现。郡县制的理想形态是一个权力集中、政令统一的政治实体。中央在地方设郡立县，地方官员不再是世袭贵族，而是由朝廷选拔、任命与考核的流官。地方政府决策（至少在制度层面）须严格接受上级与中央审核批准，其治理逻辑与经济学中的“雇佣制”颇为相似。如果说封建制的治理秩序以强调尊卑等级的“礼制”为核心，那么郡县制则建立在皇权之下人人平等、超越宗法血缘的“法制”基础之上。
历史上关于郡县制与封建制的争论观点纷繁复杂，但大致可归纳为两种基本视角：其一侧重于两者在治国理念与理想秩序上的差异，如“公天下”与“私天下”之辩、义利之辨；其二则从国家治理的实际效能出发，探讨两者的利弊得失。我们的讨论将限于第二种视角。为更清晰地梳理历史上关于封建制与郡县制优劣的各类论据，笔者尝试从经济学的角度提出一个简要的分析框架。
如第二章所述，国家治理须回应两个基本问题：一是公共产品的供给，二是地方官员的选拔与激励。在这两方面，郡县制与封建制展现出系统性差异。
在公共产品供给方面，就全国性公共产品（如社会安定与边疆防御）而言，关键取决于国家集中调度军事力量、动员全国战备资源的能力。历史上多数论者认为，郡县制在此方面更具优势，其通过天下一统，消除内部对抗性政治力量，有助于维持国内稳定；而封建制则难以避免封国坐大、挑战中央，或诸侯相互攻伐、争霸割据的风险。黄宗羲曾指出郡县制在抵御外患方面的弱点，主张在边疆地区实行“方镇制”，相当于在郡县框架内引入封建要素以强化边防。然而，郡县制下边患应对不力，主要由于国家受资源所限，难以维持足够规模的常备军。封建制下的封国同样面临此类困境：尽管单个封国可能具备更强的抵抗意愿，但其资源有限，往往难以独力对抗强敌。
在地方性公共产品供给方面，封建制下政府层级少、治理规模小，诸侯更接近百姓、熟悉民情，因而在信息获取上优于事权高度集中的郡县制，更能实现有效的地方治理。如王夫之指出，即便在郡县制下，也应基于下级政府的信息优势进行必要的行政分权。
地方官员的选拔与激励，是封建与郡县之争的另一关键维度。若以现代经济学语言进行转译，其核心在于中央与地方之间存在双重信息不对称：一是关于地方官员行为表现的信息（如是否懒政懈怠、搜刮百姓、违反律例等，涉及道德风险与激励问题），二是关于官员素质与施政能力的信息（涉及逆向选择问题）。就第一类信息不对称而言，封建制赋予诸侯无限任期，使其更关注长远利益与本地民生，因而优于郡县制下官员因任期短暂、籍贯回避而易于短视行事、迎合上级、漠视民瘼的倾向。然而，在第二类信息不对称问题上，与宗法制度结合的封建制则明显处于劣势：诸侯选拔完全依据血缘或身份，与才能和绩效无关，且缺乏更替机制。相比之下，郡县制能够依据能力选官，并通过常态考核实现优胜劣汰，对不称职者予以惩戒或罢免。
……
在全国性公共产品供应方面，郡县制强于封建制，顾炎武提出中央统辖的建议，体现在中央掌握统辖权和控制权，全国设置郡县体系，郡守由中央任命并对县令进行监督和考察。在地方性公共产品的提供上，封建制强于郡县制，顾炎武因此提出了“地方分权”的思想，包括以下几个方面：第一，提高县令的品秩级别（从七品升至五品），赋予其充分的地方治理权，“尊令长之秩，而予之以生财治人之权”（《郡县论一》），凡一县之内的辟官（选人用人）、莅政（行政）、理财（财政）、治军（统兵）以及民生、教育、治安等地方事务，均属于县令的职权。第二，从总督、巡抚、监司到道台等悬浮于朝廷和郡县之间、行使监督探视之责的中间机构悉数裁撤，真正放权于守令，同时使守令从“官无封建而吏有封建”、胥吏专权之困解放出来，“文法除而吏事简矣”，“官之力足以御吏而有余，吏无所以把持其官而自循其法”（《郡县论八》）。第三，提倡宗法制，“扶人纪而张国势”；推崇汉代“三老”的乡村教化制度，进而达到乡村自治的境界。他提出：“则天下之治，始于里胥，终于天子”，“故自古及今，小官多者其世盛，大官多者其世衰”。
关于地方官员的选拔，顾炎武深知封建制的弊端，推崇郡县制的上级选拔考核制度，但又融合封建制的合理成分加以改造，提出选拔县令“必用千里以内习其风土之人”（《郡县论二》），因为“使官皆千里以内之人，习其民事，而又终其身任之，则上下辨而民志定矣，文法除而吏事简矣”（《郡县论八》）。核心要义是地方之人办地方之事，明确摒弃郡县制长期遵循的“回避家乡”原则。在此基础上，顾氏进一步推举“古人乡举里选之意”，结合吏部考察作为选人制度的重要渠道，打破了只有朝廷自上而下任命官员的传统，体现了官治与自治的结合（这是在地方官员选拔上的“寓封建之意于郡县之中”）。与此同时，上级对县令绩效进行严格考核，“其初曰试令，三年称职，为真；又三年称职，封父母；又三年称职，玺书劳问”（《郡县论二》），随着考核合格的年份不断增长，其地位待遇相应改善，但如果表现不佳则视情节严重程度，采取相应的惩罚措施。
在地方官员的激励方面，针对郡县制官员流动频繁、视官职如传舍、施政视野短期化等问题，顾炎武大胆提出了有条件的任职终身制。县令考核九年合格之后“又三年称职，进阶益禄，任之终身。其老疾乞休者，举其子若弟代；不举子若弟举他人者听。既代去，处其县为祭酒，禄之终身。所举之人复为试令，三年称职为真，如上法”（《郡县论二》）。如此一来，终身任职且可以选拔继任者的地方官员会将辖区的物产丰盛与否、百姓生计好坏视为与自己利益息息相关的一部分。任职终身化和潜在的世袭化相当于在郡县制的任职制度之中引进了封建的世官制，当然这一切均设有较为严格的附加条件——长达十二年合格的绩效表现，笔者称之为“相机世官制”，而这正是“寓封建之意于郡县之中”的真正含义。
作者为国家文科一级教授，北京大学博雅讲席教授，北京大学经济与管理学部主任，光华管理学院经济学教授，北京大学经济学学士、硕士，斯坦福大学经济学博士。财新网经版权方授权，摘选自《大一统的制度密码》第十四章“跨越文明的对话”第三部分“从文明分化到类型学重构”。未经许可，不得转载。