【财新网】今年9月以来，一系列关于灵活就业参加社会保险的激励活动和支持政策正在全国各地推进。
10月19日，安徽省人社厅印发《关于实施促进灵活就业人员参加企业职工基本养老保险“助保惠民”三年行动的通知（征求意见稿）》，面向参加职工养老保险的灵活就业人员发放补贴，连续缴费每满12个月可以申领1000元，累计最多3000元；灵活就业人员自主选择按月、按季、按半年或按年缴费，可在当年缴费基数上下限范围内多次调整基数档次。
2026年期间，四川为首次给快递、外卖从业人员办理参保登记手续，并缴纳养老保险费、医疗保险费、失业保险费、工伤保险费的平台企业，按照缴费额的10%给予企业社会保险补贴。
10月22日，国家医保局与美团、淘宝闪购、顺丰同城、滴滴出行等平台企业，联合发布《关于携手推进新就业形态人员参加基本医疗保险的联合倡议书》，面向平台从业人员开展职工医保参保引导，合规探索“个人缴费+平台补贴”等方式。
意在实现人社部提倡的“数据找人”，不少地方还设立“社保规划师”“AI社保管家”等角色，进入社区宣传，提供一对一参保算账规划。
在中国，灵活就业人员为数已超两亿人。他们的社保覆盖正成为实现“全民参保”的最后一块短板。由于工作不稳定、收入水平低，又缺乏明确劳动关系，没有单位帮助缴费，灵活就业人员参加社保尤其是职工保险的负担较重。因此他们更倾向参加居民保险，且普遍集中在最低缴费档次。而居民保险个人筹资水平低，主要依靠财政补助，在许多研究者看来是“低质量参保”“社保降级”。
（参见财新周刊《超2亿灵活就业者的未来》）据人社部披露，截至2024年底，灵活就业人员参加职工养老保险和医疗保险的人数分别为7057万、6615.9万。这意味着超过一半人群处于断保漏保状态或选择居民保险。
决策层长期呼吁灵活就业者加入职工保险。2025年中央经济工作会议提出，鼓励支持灵活就业人员、新就业形态人员参加职工保险。今年政府工作报告明确，出台支持灵活就业人员、新就业形态人员参加职工保险的政策。值得注意的是，这一口径逐渐从2023年的“自愿参加职工保险或选择城乡居民保险”演变为着重强调职工保险。
10月的国新办新闻发布会上，时任人社部副部长李忠表示：“灵活就业人员、农民工、新就业形态人员中相当一部分也参加了保险，但参加的是居民养老保险。坚持应保尽保，通过政策优化、数据找人等措施，进一步推动参保数量增长、结构优化、质量提升。”
为何政策希望让更多灵活就业者进入职工保险制度？从个体保障看，按照“多缴多得”原则，职工保险享受的医疗和养老待遇水平更优渥。从国家层面看，相较居民保险大量依赖财政补贴，职工保险个人筹资费用更高，能在缓解财政压力同时充实社保基金。
“居民保险有财政兜底，职工保险受人口抚养比变化影响更明显，尤其退休职工不缴纳医保，制度更需要年轻人注入才能保证基金不亏损。”一名养老保险专家说。
通过“居转企”优化参保结构也成为政策的一个呼吁方向。南通市人社局2025年在《关于务实推进“居转企”工作的建议》中曾表示，城乡居保参保及待遇领取人员基数大、保障水平偏低，财政负担较重，与苏南地区存在结构性差距，推进城乡居民参加职工养老保险，有助于缩小城乡之间差距。
“说实话，我们也不太能理解一定让灵活就业者参加职工医保的初衷。”一名省级医保局待遇保障处人士坦言。他所在的省份，选择职工医保的灵活就业人员数量近年来呈现下降趋势，其中多数是女性，此前她们参保的主要目的是获得生育津贴。
前述专家告诉财新，相较养老保险，居民医保和职工医保报销比例待遇差距不大，参加居民医保是更具性价比的考量，为了保持政策的统一性，也鼓励灵活就业人员参加职工医保。
现实因素中，在部分大城市，流动人口缴纳社保尤其是职工社保成为随迁子女就读当地公办义务教育的一道门槛。例如上海要求，2026年来沪人员适龄随迁子女的父母一方须在一年内参加职工社会保险满6个月或连续3年办妥灵活就业登记。
提高参保率，归根结底是能否降低灵活就业人员进入职工保险的制度门槛和经济负担。“缴费负担太重，个人收入开支紧张，认为参保收益较低，对参保政策渠道不了解。”这是中国社科院世界社保研究中心秘书长房连泉在询问灵活就业者为何不参保时获得的答案。月税后收入、户口性质、年龄、受教育程度、签订合同类型均会对新就业形态从业者的断保行为产生显著影响，其中5000元是他们参与社保的经济门槛值。
灵活就业人员现行缴费测算与企业职工类似，以上一年度全口径城镇单位就业人员平均工资的60%和300%作为缴费基数下限和上限，在这之间自主选择缴费基数，但须独自承担“个人+单位”两部分的费用。以北京为例，2025年医保月缴费584.92元，养老保险缴费基数上限和下限分别为35811元和7162元，按照养老保险20%的费率计算，一名灵活就业人员每月为这两险支出至少2017元。这已逼近北京当年2540元的最低月工资标准。
而职工保险缴费规则设计主要基于传统的劳动关系，与新就业形态波动的劳动和收入特点不相匹配。目前学界研究普遍呼吁缴费政策向灵活就业人员倾斜，例如降低缴费基数和费率，改用最低工资标准核算等。
中南财经政法大学公共管理学院教授曾益撰文测算，现行制度下灵活就业人员全部参加城乡居民养老保险是最优扩面路径，当缴费基数下限维持在社会平均工资的60%，缴费率降至8%时，既能提升个体经济性，又能增强制度公平性。中国人民大学社会保障学科教授鲁全提议，现有以社平工资为基准的机制因收入分布右偏和统计口径局限而无法真正反映收入水平，可将定额缴费作为过渡性政策，根据当地灵活就业人员的平均收入水平确定，以月度而非年度作为缴费单元，即允许他们在一年的部分月份进行定额缴费。
前述专家设想，若将最低缴费基数从社会平均工资的60%下调至40%，灵活就业人员参保率能够提升20个百分点。
现实推行仍有阻力。前述专家分析，一方面，缴费基数不同可能引发职工参保人的对比，甚至存在企业故意将职工虚报成灵活就业人员的套利行为，另一方面，担心缴费减少后出现基金运行风险。“不过基数下降后缴费负担减轻，参保率反而提升，能够规避第二种担忧。” 其他政策方面，部分财政实力充裕的地区试水社保补贴。
在北京，经认定的就业困难人员参加职工养老保险、医保、失业保险，可享受最低缴费标准2/3的补贴。天津采取定额形式，灵活就业人员参加职工养老和医保，每人每月补贴600元和200元。
今年9月，国家医保局等七部门印发《关于开展灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参加基本医疗保险提质专项行动的通知》，将连续参加居民医保缴费年限折算为职工医保，折算比例与当地筹资水平相适应；同时对灵活就业人员参加职工医保实行月缴，探索按季度、半年、全年预缴的灵活缴费模式。（参见财新网《灵活就业人员医保：职工医保可月缴 探索居民医保年限折算》）前述专家分析，如果缴费年限折算完全畅通，一个担忧是，可能诱导灵活就业人员早期参加居民保险，临近退休再转成职工保险，因此养老保险制度对这一借鉴持较为谨慎态度。
财新了解到，人社部门优化灵活就业人员参保的政策设计，集中在调整缴费基数口径、考虑纳入灵活就业人员收入，降低缴费基数和费率，以及实行定额缴费，目前还在进一步研判中。
前述省级医保人士透露，国家层面对于参保率的要求是达到“全民参保”的100%，目前灵活就业参保转移接续、户籍限制等技术层面的障碍基本已经打通，正在考虑降低缴费基数，“这可能是最大的吸引力”。■