近几周，浓烟再次笼罩了部分东南亚国家联盟（东盟）成员国。虽然该集团已出台一些政策以减轻其影响，但执法和确保政策有效落实至关重要。

本月初，来自印度尼西亚森林和泥炭地火灾的烟雾飘散至菲律宾南部。在更靠近火源的地方，坤甸苏帕迪奥机场的能见度降至约100米，导致载有印尼林业部长的飞机无法降落。

自8月以来，东盟专业气象中心在苏门答腊和加里曼丹岛检测到热点后，已启动最高警报等级——三级警报。马来西亚已请求印尼允许在印尼领土上进行人工增雨。新加坡也发布了每日霾害通告，帮助公众安排活动和行程。

这一模式并不陌生。近三十年来，东盟建立了预防、监测和应对霾害的机制，但问题依然反复发生。东盟于1997年推出《区域霾害行动计划》，重点关注预防、减缓和监测。

2002年，东盟通过了《跨界烟雾污染协定》，这是该地区首个专门针对该问题的具有法律约束力的协定。

此后，东盟建立了一套相对完善的霾害合作体系。东盟专业气象中心监测热点、天气状况和烟雾移动，而《跨界烟雾污染协定》为火灾升级时的联合应对和援助提供了框架。

东盟公信力的试金石 烟雾霾害的反复出现，是对东盟公信力的一次极具启示性的考验，因为与东盟面临的许多其他跨界挑战不同，这主要是一个东盟内部问题。

引发火灾的国家和吸入烟雾的国家，除少数例外，均为同一成员国。这使得霾害区别于湄公河水安全等挑战。湄公河由多个东盟国家共享，但发源于并非东盟成员国的中国。

中国的筑坝和水资源管理决策对下游社区和生态系统影响重大，限制了东盟对河流一些最关键决策的影响力。

如果霾害不像湄公河问题那样，主要由东盟成员国自身造成并主要由其自身承受，那么这就引出了一个显而易见的问题：为何该地区难以通过自身机制加以解决？

挑战在于东盟合作核心的一个基本张力。霾害跨越国界，但个别成员国在很大程度上应对其发生负责。

火灾主要集中在印度尼西亚，而土地利用、种植园许可、森林管理和执法主要属于国内事务。东盟可以共享信息、协调应对和提供援助，但其在指导或影响成员国管理自身领地方面的权力有限。

这反映了东盟长期坚持的不干涉原则，这是一把双刃剑。该原则有助于维持政治体制不同的国家间的合作，但也限制了东盟在解决一个跨境共享影响的问题上能走多远。

归责与责任 第二个相关制约是归责与责任。东盟在探测热点和追踪烟雾移动方面拥有相当的技术能力，但确定烟雾来源并不等同于确立法律责任。

确定火灾肇事者需要土地特许经营权数据、调查以及能够支持执法的证据。这些职能主要仍属于国家管辖范围。实质上，东盟在确定谁应承担责任并面对后果方面，能力远为有限。

新加坡试图通过其《跨界烟霾污染法》来弥补这一缺口，该法允许对在新加坡境外的行为导致或加剧新加坡境内烟霾污染的实体采取行动。该法律侧重于预防和威慑。

2015年严重烟霾期间，新加坡国家环境局动用该法案，向多家区域农业企业和造纸浆公司发出预防措施通知和索取情报要求。

该法案彰显了问题的严重性，同时也说明了依靠国家措施解决区域性问题的局限性。即使一个国家拥有法律赋予的行动权力，有效执法仍取决于能否获取信息、来源国是否配合，以及是否有充分证据确立责任。

企业问责凸显了同一个问题。大型种植公司在广阔的森林和泥炭地上运营，但特许经营区内或附近发生火灾，并不一定意味着它们负有直接责任。

追究公司责任需要透明的特许经营权地图、与特定地块挂钩的可靠火灾监测、可信的调查，以及能够顺藤摸瓜将证据指向企业主体而非小农户的执法能力。这些涉及国家职能、土地登记、调查机构、法院和地方安保执法，东盟无权建立或指挥这些机制。

东盟可以促进区域信息共享，但调查、起诉和执法的关键步骤是成员国的特权，仍处于该集团直接控制之外。

东盟无法替代国家机构 森林和泥炭地火灾将依然难以预防，尤其是气候变化带来了更长、更干燥的时期。但气候变化不应成为替罪羊。

人类活动和国家机构的强弱也塑造了火灾的风险和严重程度。东盟无法替代负责土地管理、执法和企业问责的国家机构。

经过近三十年的霾害合作，更重要的问题是东盟是否已更有能力预防、管理和减轻火灾的跨境影响。该地区已拥有法律框架、监测系统、协调机制以及数十年应对霾害的经验。

挑战在于让这些机制更有效地运作。在管理跨境霾害方面，东盟的公信力最终将取决于其能否将区域承诺转化为实际成果。

这可能意味着拥有共同的应对规程、兼容的通信和数据系统以及定期联合演练，以便灾害管理机构能更有效地协同工作。

这也意味着预先商定如何在大火超出国家应对能力时，跨境共享和调度信息、装备和人员。

理想情况下，这应在下一次霾害危机再次笼罩该地区之前很久就已落实。

Melinda Martinus是ISEAS－尤索夫·伊萨研究院东盟研究中心研究员。本评论首发于ISEAS－尤索夫·伊萨研究院博客Fulcrum。