2026年9月26日，广西梧州市长洲区水云天夜市灯火璀璨，不少市民和游客前来品美食、选商品。《迈向中国经济增长新模式》专项报告认为，中国的新增长模式需要以消费、服务和生产率提升为驱动力。图：视觉中国
【财新网】随着中国原有增长模式面临的挑战与约束日益凸显，中国经济需要寻找新的发展模式，已经成为共识。国际货币基金组织（IMF）近日发布的报告建议，中国需要从以投资和出口为核心的发展模式，转向以消费、服务业和生产率提升为驱动力的新增长模式。
这份名为《迈向中国经济增长新模式》（Toward a New Economic Growth Model for China）专项报告（下称报告），长达238页，是在近年来IMF已经发布或即将发布的一系列中国经济相关研究报告的基础上形成的。
报告开篇即指出中国正处在一个“十字路口”：改革开放以来，中国通过市场化改革、融入全球化实现了快速增长：1981年—2024年中国经济年均增速约为9%，人均预期寿命从65岁提高到79岁，贫困率接近零，一些企业已经成为全球科技和创新的领导者。但是，以往推动中国经济崛起的因素面临挑战，原来以投资和出口为主的发展模式难以持续，凸显出转变增长模式的必要性。
报告认为，中国的新增长模式需要以消费、服务和生产率提升为驱动力。这与《“十五五”规划纲要》提出的“促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式”基本一致。
要实现增长模式的转型，并非易事。报告认为，这需要推进一系列改革，既需要改变激励机制，也要推进降低居民储蓄率、重新定位产业政策、激发企业活力和创新等结构性改革，同时宏观治理框架也与新增长模式相适应，比如财政要解决央地间财政关系失衡和地方债务问题，货币政策、金融稳定框架和破产制度等也要升级。
旧模式面临五大挑战
在经历了40多年快速增长后，近年来中国经济承压，供强需弱成为经济运行的重要特征。
报告称，2020年以来，疫情、战争、美国贸易政策等全球性冲击频发，中国长期存在的国内风险也日益显现。多重国内因素导致了需求低迷和通缩压力：疫情和长期的房地产行业调整导致巨大的负产出缺口；消费者信心疲弱、工资增长放缓以及土地出让收入下降导致地方财政收紧。价格走低，提升了出口竞争力，净出口成为增长来源，内外部失衡同时出现。虽然在能源价格上涨的带动下，2026年通胀回升，但下游消费价格仍未明显改善。如果未来全球能源价格回落，通缩压力可能再现，一旦通缩持续，实际利率被动上升，将继续压低国内需求，还会导致债务状况恶化，增加经济的脆弱性。
在经济承压表象的背后，报告认为，中国增长模式面临诸多挑战。
首先，原有的投资驱动型增长受到收益递减和债务高企的制约。长期以来，中国投资占国内生产总值（GDP）的比重处于高位，近年来虽有回落，但40%左右的水平仍明显高于新兴经济体的20%—25%。与此同时，投资回报率显著下降，中国的资本产出比已从上世纪90年代的2左右升至2023年的5以上；且大部分投资靠债务融资，私人部门信贷规模已接近GDP的2倍，房地产调整拖累金融系统、三分之一的地方融资平台盈利不足支付利息，金融脆弱性上升。
以房地产为例，2021年房地产市场深度调整以来，住宅投资下降累计拖累GDP增长约5个百分点。此外，还通过影响消费者信心、减少地方财政收入等方式拖累经济。IMF的测算显示，受人口老龄化和城镇化速度放缓影响，未来基本住房需求将比过去十年下降35%—55%。因此，房地产政策目标应是在较低水平上下达到均衡并企稳。也就是说，即使房地产调整结束，也无法继续成为增长引擎。
其次，公共部门推动增长受限。包括中央、地方及融资平台在内的广义公共部门曾是中国经济增长的重要推动力量，但受赤字和债务约束，未来作用将不及以往。
IMF公布的中国包含融资平台等在内的增扩概念的赤字率，2015年以来平均在12%以上，为全球最高之一；增扩政府债务占GDP的比重从2007年的35%上升至2024年的120%以上。考虑到人口老龄化推高财政支出，土地出让收入下滑影响地方财力，广义政府部门未来可能会拖累增长而非推动增长。
第三，制造业与出口继续增长空间有限。疫情以来，高科技、绿色产业投资增加和出口成为中国经济的支撑力量。自2024年以来，外部失衡加剧，中国经常账户顺差与GDP之比从2015年到2019年平均的1.4%提高至2025年的3.7%。报告称，一些部分贸易伙伴对中国出口冲击就业和供应链安全的担忧日益增加，在地缘经济分裂的环境下，外部需求维持中国增长的能力可能受到限制。
第四，人口老龄化拖累增长并加剧财政压力。报告称，中国劳动年龄人口已于2015年见顶，预计2050年将降至7.45亿人，较2024年减少2.39亿人；2024年老年抚养比（65岁及以上人口数与劳动年龄人口数之比）为21.2%，预计到2040年将翻倍。仅人口结构一项，就会使潜在增长率到2050年下降2个百分点。如果没有额外措施，仅养老金支出占GDP的比重将2025年的5.4%增加到2050年的约12%。
此外，报告还指出，由于重大改革减少、产业政策持续干预，近年来竞争环境仍然存在不公平现象，企业活力下降，阻碍了生产率提升和创新驱动增长。
新模式以消费、服务业和生产率提升为驱动
鉴于原有发展模式遭遇挑战，报告认为，中国需要转向以消费、服务业和生产率提升为驱动力的新增长模式。
这三大驱动力也是近年来中国官方确定的发展方向。《“十五五”规划纲要》中提出的经济社会发展目标中，包含了居民消费率明显提高、全要素生产率（TFP）稳步提升；在“建设现代化产业体系”一篇中，专设一章谈“促进服务业优质高效发展”。近期推出的提振消费、加快高水平科技自立自强等举措，都是为了实现发展模式转型。
报告认为，转向新发展模式，需要推动类似于上世纪八九十年代的深度改革。首先，要重塑激励机制。报告称，转变增长模式需要改变原有增长模式中内嵌的激励机制，即以年度GDP增长目标为核心的考核机制。未来的激励机制要削弱GDP目标的作用，代之以更广泛的指标，比如债务可持续性、就业创造、环境和公共服务等。
其次，要推进结构性改革，在多个维度上实现经济再平衡。具体改革包括降低储蓄率并提振消费、将服务业作为增长引擎、缩减产业政策、提升企业活力、将绿色转型作为增长动力等。
在过去十余年关于经济增速换挡的讨论中，一种比较流行的观点是，与制造业相比，服务业生产率相对较低，随着服务业占GDP比重的提升，经济增速会放缓。
报告称，中国并非如此。中国服务业占GDP的比重仍显著低于同等收入水平的经济体，但服务业对TFP增长的贡献超过了第二产业。这是因为金融、信息技术服务、交通运输等市场性服务业生产率较高，对TFP增长贡献为正，但医疗保健、教育、行政等非市场性服务业生产率较低，对TFP增长率较低甚至为负。
报告认为，中国服务业存在资本和劳动力错配的问题，生产率仍具有较大提升空间，可以通过降低部分服务业准入门槛、促进跨省贸易流动、扩大服务贸易开放、推动服务业国企改革、促进劳动力流动等措施，让服务业成为可持续的增长动力，创造更多就业机会，并满足人口老龄化带来的不断增加的服务需求。
创新被视为提高TFP的重要途径。近年来中国研发投入仅次于美国，专利数量全球第一，一些新兴行业全球领先，但IMF测算称，2007年以来，中国生产率增长放缓，较峰值下降近半，已降至2%以下，中国的创新效率仍有较大提升空间。
报告认为，中国创新政策主要是针对特定行业的税收优惠和信贷支持等间接工具，效果参差不齐，建议更多通过基础研究、研发投入税收抵免、研发补助等直接财政支持，公共研发应聚焦于企业较少开展的基础研究，更有针对性地推动创新。
各国在支持创新时，往往使用产业政策工具，不仅是中国，近期美国、欧盟也推出多项产业政策。报告称，中国制造业获得产业政策支持最多，尤其是半导体、高科技制造和汽车行业。在肯定中国产业政策促进创新和知识溢出、提升部分行业的生产率的同时，报告也指出，中国的产业政策扭曲了各行业之间及行业内部的资源配置，行业间资源错配的四分之一可以归因于产业政策。据其估算，产业政策导致的要素错配拉低了中国的生产率约1.2%，考虑资本积累后，对GDP的拖累可能达到2%。
报告建议，中国应缩减产业政策规模，以降低财政成本和要素错配，产业政策仅针对明确的市场失灵，同时提高产业政策透明度，以回应贸易伙伴的关切。
报告还称，除了创新，营造公平竞争环境、提升商业活力的改革对提升生产力同样重要，建议在已出台的《民营经济促进法》的基础上，继续改善营商环境、推进国企改革、扩大准入、加快全国统一大市场建设等，来推动提升生产率。
如何提振消费
新增长模式下，需求端需要摆脱对投资的过度依赖，更多转向消费，已经成为主流观点。报告认为，在当前条件下，减少过剩的家庭储蓄并提振居民消费，可以缓解通缩压力、降低经常账户顺差，有助于解决内外部失衡问题。
尽管出台了以旧换新补贴等诸多措施，但近期数据显示，中国消费仍然低迷。“提振消费需要全面且有力度的改革。”报告称，这既包括增加社会支出（尤其是农村地区）、加快户籍制度改革，也需要增强税制的累进性，同时还要推动房地产业尽快实现新均衡，避免长期拖累消费。
本世纪以来，中国医疗保健、社保和教育等方面的财政支出占GDP的比重翻番，但仍明显低于经合组织（OECD）国家平均水平。报告称，政府的社会保障支出增加10%，五年后农村家庭储蓄率最多可以降低0.5个百分点；医疗支出增加10%，农村家庭储蓄率最多可以降低0.8个百分点，在一些城镇化程度较低的偏远地区，甚至可以降低1.3个百分点。这意味着，政府有针对性地增加农村地区在医疗卫生和社会保障方面的支出，可以显著降低农村家庭的储蓄率。
报告援引IMF此前的研究称，如果农村地区的社会支出翻倍，需要增加的财政支出规模相当于GDP的1.0%，五年累计可以带动消费增长1.8%，储蓄率则会下降1.1个百分点。报告认为，增加针对农村家庭的社会支出，应成为提振消费的优先选项。
中国城乡二元结构，导致不同户籍性质的人群在享受基本公共服务方面存在差距。IMF的实证分析显示，城市中未能获得城镇户籍的流动人口储蓄率要高于城镇户籍人口约7.0个百分点，加快推进户籍改革尤其是放松大城市落户限制，缩小不同户籍家庭的福利差距，有助于降低储蓄率。
中国是全球家庭自有住房率最高的经济体之一，报告称，超过90%的中国家庭拥有自有产权的房产，家庭财富与房价密切相关。2021年以来，房地产市场持续调整，房价下跌不仅带来财富效应下降，开发商交付住房能力和未来房价走势的不确定性也影响了消费者信心，放大了财富效应的波动，导致居民增加储蓄，降低消费水平。报告建议，政策应推动更高效快速地推动房地产市场尽快完成调整，以保护居民部门财富并提振消费。
财政改革分步走
增长模式转型的过程中，需要宏观治理框架也要随之调整。原有的财政、货币和金融政策框架在支持投资、制造业发展上一度起到重要作用，在新增长模式下，财政和金融资源配置、企业退出机制应转向更好地适应提振消费、服务业发展和提升生产率的需要。
随着财政收支压力日增，在近期的讨论中，一些研究者认为，财政改革尤为重要。报告认为，未来数年，中国财政体系面临的主要挑战是财政政策如何推动经济实现从投资转向消费的再平衡，避免地方政府过度紧缩并确保财政可持续性。应对这些挑战，需要推进全面的财政改革，如果通缩压力缓解，应在十年内逐步实现财政重整，以稳定债务率，改革的优先事项包括为更多社会支出创造空间，促进向消费的再平衡并提升福利，以及采取措施解决地方政府债务负担。
在财政支出端，最主要的调整是减少低效的公共投资，将更多财政资源投入养老、医疗、失业等社会保障，应对人口快速老龄化。
报告称，减少对偏远地区基础设施项目等生产率较低领域的公共投资，有助于提高经济效率和财政可持续性，潜在节省财政支出的规模可达GDP的6%；产业政策每年的财政支出约为GDP的4%，如果规模减半，可以节省GDP2%的财政支出。这些资金可以用于社会支出。
随着人口快速老龄化，各界对养老保险的可持续性日益关注。报告称，如果养老金制度不改革，到本世纪中叶，中国公共养老金成本占GDP的比重将升至15%左右，远高于2024年的约5%。
中国已经启动了延迟退休，报告称，这在一定程度上缓解了长期财政压力，但养老体系仍需继续改革，除了继续延迟退休，还要调整养老金待遇参数，使之与预期寿命趋势相适应，同时为了增强制度的公平性，需要提高居民养老金待遇水平。据IMF测算，若将居民养老金水平翻倍，到2050年需要增加的财政支出仅相当于GDP的0.6%，但可以使农村家庭消费增加约4%，显著增加内需并减少不平等。
近年来财政收支承压的一个重要原因是，房地产调整后土地出让收入大幅下降，财政收入尤其是地方可用财力捉襟见肘。如何为地方筹集足够的收入，成为焦点。
报告认为，近期税制改革的重点应是加强资本相关税收，比如取消疫情时期的救济措施和企业所得税豁免，实行国内最低税率。中期内，可以引入更高的消费税率，调整个人所得税税率，在提高平均税率的同时降低社保缴费率，并加强资本所得个税征收，简化增值税率和免税，增加碳排放许可的收入。在房地产行业复苏后，可以考虑开征全国性房地产产税。“通过这些改革，中期内可使税收占GDP的比重提高约5—6个百分点，其中约一半的新增收入将归地方政府所有，将有效缓解地方财政压力。”
当前财政领域的一大难题是，地方政府债务高企。尽管2023年以来推出了一揽子化债措施，地方债务的流动性风险得到一定缓解，但债务水平高企仍在限制地方逆周期调节的能力和意愿，融资平台面临转型难题。
报告表示，确保财政可持续性和财政政策有效转导，一个关键优先事项是改革地方政府财政框架，处理好央地间财政关系和债务过剩问题。中国应建立起中期财政规划，替代年度预算。
对缺乏生存能力的融资平台，报告认为，在诸多选项中，通过破产机制重组融资平台债务是最可行的路径。这种方式可以打破隐性担保，加强市场纪律，让利益相关方更公平地分担损失。
不过，报告也强调，融资平台的债务重组是需要由中央主导、按先后顺序推进的一系列改革的一部分。在债务重组前，要建立强有力的财政和金融压力管理政策框架，提前为高风险省份准备财政支持和重整方案，评估对金融机构的影响并采取措施应对潜在的损失，以减少溢出效应。
对货币政策，报告建议，缩小目标范围，将物价稳定作为主要目标，简化现有工具箱，逐渐减少数量型工具和结构性货币政策工具的常态化使用，并淡化信贷增长目标。