2026年10月12日，江苏淮安，市民在一家生活超市购物消费。图：视觉中国
近些年，如何解决国内总需求不足问题，成为中国经济学界争议最大的议题。2026年9月19日举行的清华五道口首席经济学家论坛上，这种争议公开化了：林毅夫、余永定等“学院派”经济学家主张继续扩大有效投资，而“市场派”学者尤其是部分投行界经济学家则认为财政支持下的投资是不可持续的，主张把财政资源重点投向社会保障、着力提升居民消费。值得注意的是，国际货币基金组织、世界银行、经合组织近些年以来也一直建议中国改革社会保障制度以减少预防性储蓄、支撑消费，美国顶尖经济学家克鲁格曼、耶伦等也在各种场合呼吁中国推行“把更多收入交到家庭手中”的改革，让消费取代投资拉动内需。
在中国内需构成中，最终消费占比尤其是居民消费占比长期偏低，某种程度可以说是共识性结论，逐步提升居民消费的GDP占比在大方向上其实并无争议。无论是“学院派”还是“市场派”也都主张政府采取更加强有力的措施，尽快补齐内需缺口，核心分歧是消费和投资究竟谁更适合作为当前扩内需的主力。本文首先梳理部分发达国家以及中国社会保障体制改革对于提升居民消费GDP占比的实际数据，然后探讨“消费扩内需”的真实可行性。
中国建成全球最大社保体系，居民消费率不升反降
主张“消费扩内需”的学者，核心政策建议是加大财政投入社会保障体系的力度。其学理依据主要有两条。一条是预防性储蓄理论：家庭为养老、医疗、失业等不确定性而储蓄，社会保障把不确定的未来支出变成可信的制度承诺，家庭就敢于少存钱、多花钱。另一条是流动性约束：低收入家庭想消费而缺钱，转移支付直接落到他们手里，边际消费倾向最高。微观实证研究也确实发现，获得养老、医疗保障的家庭消费倾向有所提高；中国居民储蓄率长期偏高，与社会保障水平不高、覆盖不均确实有关。这些学术成果背后的经济学直觉很容易理解，因此非常容易让我们产生推论：发达国家二战后普遍建立起强大的社会保障体系，这是他们的居民消费GDP占比远高于中国的核心原因。
但是，事实果然如此吗？这里先要澄清本文的立场：我们并不否认上述机制——预防性储蓄与流动性约束机制既有理论支撑，也有微观实证基础，社会保障改善确实会提高居民尤其是低收入家庭的消费倾向，本文明确主张按长期规律持续加大社保投入。但是，居民消费率是众多因素共同作用的结果，收入分配、人口结构、增长阶段、住房负担都在同时变化，社保对消费的正向带动，完全可能被同期其他因素抵消甚至掩盖。机制成立，不等于总量效果必然显现。因此，真正有政策含义的问题，不是社保促消费的机制是否存在，而是它能否在宏观总量上支配消费率的走势。中国用20多年建成了世界最大规模的社会保障体系，恰好为考察这个问题提供了难得的长期样本。我们首先来看看中国20多年来创建社会保障体系以来居民消费率的变动情况。
中国1998年建立城镇职工基本医疗保险，2003年启动新型农村合作医疗，2009年新型农村社会养老保险试点、2012年基本实现制度全覆盖，2014年城乡居民养老保险统一建制，2015年机关事业单位与企业职工养老保险并轨。经过20余年努力，中国社保覆盖从城镇职工最终扩展到全体居民，覆盖人数规模全球最大，社保投入成为最近20多年中国财政最显著的扩张方向。
数据上看，中国社保投入也不可谓不大：居民从政府获得的现金社保待遇占GDP比重，从2000年的3.2%升至2023年的6.9%；同期政府向居民的实物社会转移占GDP比重，从2.8%升至7.0%（表1第二列）；各级财政对社会保险基金的补助从2012年的6349亿元增至2023年的24271亿元，11年增长近三倍，约相当于当年基金9.7万亿元待遇支出的四分之一。
资料来源：国家统计局《中国统计年鉴2025》表3-10至3-12（第五次经济普查后修订版）；广义=居民实际最终消费/GDP，实物转移含医保统筹支付。
我们重点关注居民消费占GDP比重，看两个指标：狭义消费率，居民消费占GDP比重；广义消费率，计入政府向居民部门提供的实物转移支付后计算的居民消费GDP占比。表1给出了三段事实：
其一，狭义消费率从2000年的46.9%降到2010年34.9%的历史谷底，再修复到2023年的39.6%，仍比2000年低7.3个百分点——社保投入的最大扩张期，恰好覆盖消费率的最大下行段。
其二，广义消费率的降幅不到狭义的一半。从49.7%到46.6%，23年只降了3.1个百分点——新增保障支出的一部分走了实物形态，减轻家庭负担，但不直接增加可支配现金，政府实物转移同期从2.8%扩到7.0%。政府向居民部门的实物转移支付可能替代居民自费支出，产生“搬家效应”，因此，保障改善未必表现为居民个人消费支出的等额增长；实物转移的扩张在2010年后更加明显。
其三，消费率起落都没有跟随社保投入。对2000—2010年的下降做分解，消费倾向与居民收入份额各下拉约一半；2010年后的回升，又恰与居民收入份额企稳回升同步——消费率的变化与收入分配和增长阶段密切相关，不能仅凭社保投入来解释。
发达国家的超高居民消费GDP占比是社保改革带来的吗？
我们再来看部分代表性发达国家建立社会保障体系以来的消费率变动情况。
现代社会保障制度始于西方国家，19世纪末20世纪初德国、英国等国就开始探索引入医疗、养老方面的保险制度，二战后西方国家都进入社保体系大扩张时代。1942年贝弗里奇报告在英国勾画"从摇篮到坟墓"的保障蓝图；1945年10月法国宣布建立现代社会保障体系；1948年7月英国宣布建成福利国家；西德1957年完成养老金动态化改革；日本1961年实现"国民皆年金"与全民医保，1973年大幅提高待遇，以至这一年被称为"福利元年"；美国在1935年颁布《社会保障法》，1965年创立联邦医疗保险和医疗补助，第一张医疗保险卡发给了力主此事多年的杜鲁门总统本人。至此，社会保障从少数工业劳动者的风险互济，逐步变成覆盖全民的庞大制度。
按经济史学家林德特《Growing Public》汇编的标准数据（只含税收出资的社会转移，是偏保守的下限估计），1880年英、德、法、美、日五国社会转移支付占GDP比重全部不足1%——英国0.86%、德国0.50%、法国0.46%、美国0.29%、日本只有0.05%；到1930年，德国4.82%、英国2.24%、法国1.05%、美国0.56%、日本0.21%。真正的跳跃发生在二战后：国际劳工组织1949年的首次国际调查显示，多数欧洲国家的社会保障成本已占国民收入的7%至17%。按照经合组织数据：公共社会支出占GDP比重，1995年美国14.9%、英国19.0%、法国28.6%、德国25.6%、日本12.7%，到2022年分别升至19.0%、22.7%、31.4%、27.7%、24.7%。
按经济史学家的几种主要重建——库兹涅茨的美国序列、大川一司的日本长期统计、卡雷拉斯和约瑟夫森汇编的欧洲序列——19世纪末五国私人消费占国民产出的比重在72%至83%之间：美国约77%，英国约83%，德国约72%，法国约81%，日本约81%（1885年）。这不奇怪——当时各国投资率只有6%至14%，政府规模很小，高消费率是低投资率的镜像。换言之，欧美日的高消费率先于社会保障体系而存在，高消费率不能单凭社会保障体系的建立来解释。
资料来源：美国为商务部经济分析局国民账户同一发布版；英国为统计局经济账户同一发布版；法国为官方回溯的现代账户（经合组织收录）；德国为统一德国账户（经合组织收录）；日本为现行账户（经合组织收录）。本表只观察各国自身的时间方向。
当然，这些早期数据出自不同国家、不同体系，口径不一，与今天的国民账户不可精确比较。表2给出口径一致的现代狭义消费率数据，每一国都是同一机构、同一发布版本、同一账户体系的连续序列：美国从1929年（距《社会保障法》还有六年）读起，英国从1948年（宣布建成福利国家之年）读起，法国从1950年（现代社保体系建立后五年）读起，德国、日本因官方一致序列的发布边界，只能从1991年、1994年读起。结果：从各自起点到1970年，有可比序列的三国的狭义消费率均大幅度下降——美国降13.8个百分点，英国降14.1个百分点，法国降6.9个；到2023年，五国中四国的狭义消费率下降——美国降6.6个，英国降12.1个，法国降5.4个，德国降2.0个；只有日本微升2.1个，而那30年恰是日本投资份额大幅收缩、消费占比被动抬升的年代。
横截面看，2022年公共社会支出占GDP比重，法国31.4%、德国27.7%、日本24.7%、英国22.7%、美国19.0%；2023年狭义消费率，美国67.5%、英国61.9%、法国54.6%、日本53.6%、德国53.5%。五国之中，福利规模最小的美国，消费率反而最高——这说明，福利规模并不能单独解释消费率的跨国差异。
按照各国能够获得的广义一致序列，也可以计算出广义消费率。结果是：英国从1948年的81.6%降到2023年的75.1%，仍降6.5个点；法国从1950年的67.7%升到70.2%，73年只升2.5个点；德国1991年以来广义微升0.5个点——法、德广义口径的微弱上升，全部来自政府实物栏的扩张（法国从GDP的7.6%扩到15.5%，德国从10.4%到13.0%），是政府替居民花钱，并不直接反映居民自费消费倾向的提高。日本广义升6.7个点，其中约4.5个点来自政府实物栏。美国的广义可比序列则始于1970年，其后至2023年上升7.7个百分点，主要来自该序列中居民消费支出的增加。
所以，无论把起点设在体系建成之前还是之初，其后几十年乃至近百年、社保投入持续扩张的岁月里，各国消费率的表现也并不一致。这些数据难以支持“社保投入扩大就会带来居民消费率持续上行”的简单推论。当然，历史趋势本身并不构成因果识别：如果没有社保扩张，各国消费率完全可能更低。换句话说，社保对消费的正向作用很可能真实存在，但是，它只是影响消费率的众多力量之一，不足以担保消费率必然上升，不能把微观机制直接外推为总量规律。
社保改革为何难以提升居民消费GDP占比？
既然社保支出扩张增加居民消费在微观机制上是很清晰的，国内外也有大量实证研究可以证实其机制在现实经济中是真实存在的，那么，为什么到了宏观总量该机制就隐了身？这里提出若干思考视角。
首先，可能是人口结构的影响。诺奖得主莫迪利亚尼和合作者曹2004年研究“中国储蓄之谜”时发现，中国家庭储蓄率的攀升主要由收入的高速增长驱动，人口结构变化也有贡献，用生命周期机制就能大体解释，社会保障并非主要变量。美国著名公共财政学者费尔德斯坦1974年发表一篇研究美国社会保障的著名论文，结论是社会保障可以压低私人储蓄——照此推论，社保扩张应当提高消费率；但他自己同时指出，待遇改善诱致的提前退休又会增加储蓄的需要。费尔德斯坦的研究提示了另一条行为机制：如果待遇改善诱致提前退休，那么处于高储蓄年龄段、为退休做准备的人口占比上升的历史时期，就可能出现居民储蓄率的上升或者消费率的下降。基于这个视角，当前日本居民消费率的上升可能主要是其人口结构变化引发，而非社保主导；同时我们也可预计，随着中国老龄化程度不断加深，未来居民消费率也可能逐步上升。
其次，可能跟收入分配结构有关。居民消费占GDP的比重，等于居民平均消费倾向乘以居民可支配收入占GDP的比重。社保既可以影响前一项，也会通过待遇、缴费和征税影响居民可支配收入份额；后者还受初次分配和居民部门净所得变化的制约。皮凯蒂和赛斯2003年关于美国收入分配的研究发现，20世纪70年代以来最富1%人群的收入份额明显回升；赛斯和祖克曼2016年从财富角度得出方向一致的结论：最富1%人群占全部财富的比重，从1978年的约23%升回2012年的41.8%。皮凯蒂和祖克曼在2014年估计，富裕国家资本收入占国民收入的比重从1970年代的约15%—25%升至2010年的25%—35%；约尔达等五位学者2019年汇编16国1870年至2015年的数据，发现股票和房产的实际总回报率年均约7%——资本收益具有累积性，财富分布因而也会影响居民收入和消费结构，而富人的边际储蓄率更高。分配差距和资本份额的重新拉大，恰恰发生在五国社保投入处于历史最高位的年代，社保没有阻止它。当然，反过来在1945年至1980年那段收入和财富差距收窄历史期，消费率同样没有上升——两个方向上都看不见社保对消费率的支配。
再次，可能跟社保的筹资结构有关。政府在公共医疗、教育的投入扩张会替代居民的自费支出，国内外很多实证研究还发现公共养老金可能替代子女赡养等私人代际转移，这就是前文提到政府实物转移支付的“搬家效应”。在无法消除“搬家效应”情况下，社保筹资结构就至关重要：如果永久性的待遇扩张与缴费、征税同步绑定，一手发钱、一手收钱，占人口大多数的中低收入阶层居民净收益有限，结果可能主要就是消费从居民栏转移到政府栏。如果社保筹资能够更多地从高收入、低消费倾向群体向低收入、高消费倾向群体转移资源，对社会整体消费率的促进作用可能更大。但是，众所周知，对富人征税是世界性难题，其扭曲效应也备受争议，上世纪80年代之后大多数发达国家总体倾向是减税，至少不再把增税作为方向。
最后，住房也是影响居民消费的重要因素。买房在中国家庭的收入安排中占据极大权重，根据图1显示，2000年至2010年这十年间，中国居民部门消费占GDP比重下滑约12个百分点，与此对应居民部门资本形成占GDP比重上升约8个百分点——两条曲线的反向运动虽不能直接读出因果，购房支出扩张仍是理解这段时期消费率下降不可回避的因素。这种挤压也并不只属于历史：人民银行数据显示，2025年末中国个人住房贷款余额仍有37.01万亿元，仅2025年一年就净减少6768亿元，偿债与去杠杆持续占用着居民当期的可支配收入。伊藤隆敏、星岳雄在《繁荣与停滞》中讨论日本高储蓄率时，也把高昂的住房成本列为家庭储蓄的重要动机，并指出购买住房挤占消费在东亚是普遍现象。
资料来源：国家统计局《中国统计年鉴2025》支出法GDP；经合组织收录的中国住户部门账户。注：住户资本形成包括住宅和个体经营等资本性支出，不等于全部购房付款或房贷偿还；两项比率按各自同版GDP计算。
消费扩内需面临的若干难题
中国当前这轮需求不足的源头，是房地产持续调整。投资尤其是房地产投资的波动天然远大于消费——中国现实数据中投资的波动幅度约为消费的2.4倍，美国战后各次衰退则大都由房地产投资率先下滑引领。按国家统计局公布的年度数据，中国新建商品房销售额从2021年的18.19万亿元降至2025年的8.39万亿元，占GDP比重从15.5%降至6.0%；同期，房地产开发投资从14.76万亿元降至8.28万亿元，年度公布值的名义差额约6.5万亿元。这些数字不宜直接当作当前尚未填补的净需求缺口，但是，数万亿元量级的总需求收缩，应当没有争议。如何尽快补上这个量级的支出收缩，是当前宏观经济治理亟待回答的问题。
前文用历史数据分析了消费率的变动，但是，消费和消费率是有差异的，社保投入虽然不能自动确保居民消费占GDP比重的提升，但是，它对于促进消费量的增长是无法否认的。而且，虽然投资和消费都是内需组成部分，但是，消费是投资以及生产活动的最终目的。既然如此，那为何不把财政政策扩内需主要方向从投资转向消费？即使不能促进消费率提升，促进消费量提升也能带动内需吧？笔者认为，提出这种疑问的，忽略了消费扩内需面临的三大难题。
首先是乘数难题。无论通过社保渠道加大投入，还是对居民减税、发放补贴，支持消费的财政政策本质上都是对居民的转移支付：资金先变成居民的可支配收入，再由家庭决定消费、储蓄还是偿债，其间总有漏出。做一个简单的算术：假设居民对新增现金收入的当期边际消费倾向为0.6，要形成5万亿元首轮消费支出，就需要约8.3万亿元新增现金转移，比等额的政府直接购买多支出3万亿元以上。
以上算术仅为情景假设，大量实证研究发现投资型乘数显著大于消费型或者收入型乘数。贝纳西-奎雷等人的教科书《经济政策：理论与实践》转引了科嫩等人2012年汇总美国、欧元区、加拿大主要政策机构所用模型的模拟结果：在货币政策不配合时，政府投资乘数约为1，而普遍性转移支付的乘数仅为0.2—0.4。格歇特2015年对104项研究、1069个乘数估计所做的元回归发现，政府购买乘数接近1，平均比税收与转移支付乘数高0.3—0.4，而公共投资乘数又比一般政府支出高0.3—0.8；国际货币基金组织对41项研究的综述也估计，首年政府支出乘数平均约0.75，收入侧工具仅约0.25。中国证据方向一致：胡久凯、王艺明、罗德庆2024年对中国财政乘数文献的荟萃回归分析发现，投资型支出的乘数效应也远大于消费型支出，两者差距超过1.6，比欧美国家的差距大多了。
当然，上述乘数排序并非无条件成立。科嫩等人同一组模型模拟还显示，若把转移支付定向投向流动性约束最强的低收入家庭，并由货币政策宽松配合，其乘数可升至1.0—1.5，接近政府支出水平。但是，这恰恰标明了约束所在：普遍性转移支付的漏出是常态，定向放大需要精确的对象识别与政策配合；在需求缺口已经形成的当下，不能先压减可以立即开工的有效公共投资，再毫无根据地假定同额的普遍性转移支付能够迅速补回需求。
其次是债务难题。主张投资扩内需，常被指责加剧政府债务；但是，消费扩内需同样要面对筹资约束，甚至更为棘手：增税、提高缴费会从居民和企业手中收走购买力，举债则要安排未来的付息和偿债；在乘数更小的情况下，形成同等规模的需求增量，反而需要更大规模的财政资金。地方政府专项债是中国支持投资的主要融资手段，评论者经常指出现有资本回报率越来越难以覆盖专项债项目本息支付，这将导致地方政府债务不断膨胀。但是，支持消费的开支本身不产生任何直接的项目收益，如果以债务融资常态化地支持消费，债务难题岂不是更加难解？
再次是可持续性难题。反对投资扩内需的理由，是中国的基建已经过剩，再进行大规模投资难以创造价值，不能支持经济持续增长。但是，从凯恩斯主义视角看，无论支持消费还是支持投资，目的都是增加总需求、提高产能利用率，价值创造都来自闲置资源的盘活使用，并未强调供需平衡之外的价值。许多经济学家批评凯恩斯理论忽略积极财政政策在长期增长上的价值，这里其实主要指基建投资以及产业政策对长期增长的外溢效应。近年来，美国等发达国家大规模运用财政补贴扶持本土半导体、清洁能源等产业，与这一批评逻辑也是相通的。固然中国当前的资本边际报酬已经显著下降，那只能说政府投资对于经济可持续增长的支撑价值下降了，不能用来反证消费具有这个价值。
把三个难题放在一起，结论就清楚了：同样的财政资金，经由消费渠道形成的当期需求更小，留下的偿付能力更弱。因此，不能用“投资不可持续”直接推论“消费可以替代投资”；争论双方，都要接受同样的乘数、债务与可持续性检验。
如何协调投资与消费关系
本文同意，从长期看，中国应该降低对政府主导投资的依赖，让消费在内需结构中占据更高的份额。在潜在产出没有相应提高的情况下，持续依靠政府购买支撑总需求，会挤压私人消费与投资的空间，使产出结构偏离最优配置，还会让经济对财政开支形成依赖——一旦财政被迫退坡而私人需求尚未恢复，产出便会重新滑落。财政资源过度集中于基建，还容易造成钢铁、水泥等上游产业链的大起大落，扭曲产业结构，恶化资源配置效率。正因为投资与消费各有局限，扩内需政策不能孤注一掷，而应在两者之间保持大体平衡，全方位扩大内需。
就当前而言，如何协调投资与消费关系，本文简要提三点看法：
其一，逆周期财政应该把有限财力重点放在稳投资上。中央财政应继续加大力度增发国债稳投资，主要投向公共项目以及产业基础设施——六张网、城市更新、地下管网、排水防涝、保障性住房的建设改造以及教育医疗设施等。稳投资应争取使投资增速不低于名义GDP增速，维持投资对总需求的支撑作用；越是内需不足、经济下行压力大，越是要加大财政稳投资的力度；越是担心债务问题，越应该把财力集中用在乘数效应更大的投资支出项目上。
其二，更好发挥货币政策的作用，避免过度依赖财政政策。财政政策应当定位于总需求托底，目标是尽快把物价拉回合理区间、扭转通货紧缩预期；而经济恢复正常的内生增长，主要依靠货币政策降低融资成本、稳定预期，带动企业自发投资和居民自发支出。货币政策不增加政府负债，覆盖全部市场主体，其带动的需求由私人部门自主形成，持续性天然更好。当然，在居民和企业仍在偿债、预期尚未改善的时候，降息不会自动变成新增需求，财政也不能抢先退出；两类政策如何接续，应以物价、就业、私人投资和收入预期的持续改善为可观测的依据。
其三，把握好稳投资与促消费的政策节奏。中长期看，政府应不断加大对社会保障体系的财政投入比例，但由于乘数差异，财政资金从支持投资转向支持消费，同额资金的需求效应会下降，实质上具有一定的收缩性。因此，更大幅度支持消费的支出结构改革，宜与私人需求恢复、积极财政逐步退坡的阶段相衔接，不宜在经济增长承压期尤其是内需缺口尚未补齐时贸然切换。社会保障投入中应按长期规律进行建设：制度性待遇承诺以近期财政收入能力为锚，保持适当扩张节奏；失业救助等保障支出在经济下行期依规则自动扩张，形成规则化财政，发挥自动稳定器功能。
总结全文，社会保障对消费的作用是托底性的，投资稳的是当期需求，保障兜的是长期底线。当期的需求缺口，应由能够当期形成工作量的工具来补，社会保障则按长期规律来建设。优化总需求，本身就是对普通劳动者最实在的公平；尽可能满足短期需求，长期的分配改革才有从容推进的宏观环境。