本文刊发在卡内基国际和平基金会网站，作者斯蒂芬·韦特海姆是卡内基国际和平基金会美国治国方略项目的高级研究员。他分析美国过去和现在在世界上的角色，以期解决美国战略和外交中面临的当前问题。在2025-2026学年，他担任耶鲁大学法学院的客座讲师。

从许多方面看，2024年美国总统大选是一场外交政策正统派与异端派之间的较量。民主党以拜登的执政记录为基础展开竞选。拜登一直把美国定位为全球“不可或缺的国家”。

尽管他的政策和世界观基本延续了冷战结束以来的传统，但他要求美国民众同时在世界各地阻止反美专制政权扩张。

美国人在1990年代并未同意承担如此繁重的使命，到了2024年，他们同样不愿接受。

赢得大选的特朗普对民众提出的要求则少得多。

他声称，在自己执政期间，海外对手几乎不会给美国造成麻烦。他可以凭借个人威望和军事实力威慑对手，通过谈判交易与对手达成妥协，或者让盟友负责应对威胁。

特朗普很少交代具体办法，许多保证也不切实际，但他采用的非常规手段，实际上服务于一个许多观察人士没有注意到的传统目标。

他实际上是在表示，将继续遵守1990年代形成的一项国内政治默契：美国应当以尽可能低的代价，在一个基本不构成威胁的世界中维持主导地位。

拜登与特朗普的不同立场，凸显了美国全球实力与国内政治之间日益扩大的脱节。

如今，无论民主党还是共和党，许多外交政策精英都认为，美国面临的外部威胁范围广、程度严重，而且迫在眉睫。

他们主张开展大规模全国动员，不仅要应对中国，还要对抗一个由中国、俄罗斯、伊朗和朝鲜组成的“动荡轴心”。

2024年民主党总统候选人团队接受了这种判断，尤其强调这些对手在地缘政治和意识形态上的一致性，但并未真正采纳部分专家提出的高成本应对方案。

美国国会授权成立的国家防务战略委员会就提出了其中一种方案。大选前几个月，这个委员会评估认为，美国面临的威胁是“1945年以来最严重、最具挑战性的”。

委员会的两党成员因此建议大幅扩充军力，使美国能够同时在亚洲、欧洲和中东进行持久战争并取得胜利。

他们没有明确说明建立这种“多战区作战部队”需要多少财政支出，却主张将国防开支占国内生产总值（GDP）的比例，从目前的约3%提高到冷战时期5%至17%的水平。

委员们承认，实现这一目标需要提高税收，并削减社会保障和联邦医疗保险等法定福利项目的支出。

但美国国内政治仍然排斥代价高昂的外交政策，反而倾向于支持特朗普、奥巴马等承诺减少海外战争、更加重视国内建设的候选人。

过去十年，尽管美国已经将外交政策重心转向应对大国竞争对手，国防开支的增长速度却始终低于整体经济增速。

如今，国家安全精英之所以认为必须呼吁采取激烈行动，恰恰是因为由选民和联邦政府三大分支构成的美国政治体系，长期以来一直不愿听从这种呼吁。

简而言之，外交政策精英对外部威胁的担忧不断加深，而美国社会愿意承担的代价却十分有限，这两股力量正在把美国推向相反的方向。

在许多国家安全领域人士看来，国际竞争日益激烈，美国若想履行已经作出的全部承诺，就必须投入更多资源。

但美国的国内政治并不愿意为世界提供更多支持，甚至使美国能够投入的资源，相对于越来越繁重的任务显得更加不足。

这两种相互冲突的力量已经导致美国外交政策出现不稳定。

人们通常把不同政府之间外交政策的剧烈摇摆归因于党派极化，但还有一个独立的原因：在民主党和共和党内部，都存在外交政策精英对外部威胁的认识，与美国政治体系更加关注国内事务之间的矛盾。

未来，这种不稳定可能进一步加剧，直到美国这张双面面孔中的一面压倒另一面。届时，美国要么减少自身面对外部威胁的风险，要么接受为维护全球地位付出更高的代价。

本文不评估美国当前面临的威胁究竟有多严重，更不提出具体的应对政策。

本文质疑的是另一种假设：外交政策精英能够说服美国政治体系的其他成员发动一场新冷战，并接受与20世纪冷战相当的代价。

主张全面动员的人士提出了一套颇具说服力的历史叙事：美国曾经为了维护战后国际秩序，成功对抗强大的外国敌人。既然今天面临类似威胁，美国就能够而且应该再次团结起来，迎接挑战。

历史分析既不能证明这种观点正确，也不能证明它错误。但通过考察冷战时期及此后美国全球实力赖以维系的国内政治基础，本文认为，要把美国重新引向一场高度军事化的长期冷战，难度将远远超过支持者的预期。

2020年代后期与1940年代后期已经有天壤之别。今天的外部威胁不仅不像冷战时期的共产主义那样紧迫、危险，美国全球实力与国内政治社会之间的关系也发生了变化，而且这种联系已经明显减弱。

冷战初期，美国外交政策精英和普通民众逐渐形成共同认识：苏联和国际共产主义运动严重威胁美国利益，其中一些利益正是美国刚刚通过一场全面战争竭力捍卫的。

美国人因此越来越愿意为遏制共产主义承担重大代价。

这种精英与普通民众共同认可的威胁判断及成本承担意愿，构成了美国国内的政治共识。此后四十年，这种共识为美国在全球投射力量提供了支持。尽管各方反复争论如何实现共同目标，但共识本身始终得以维持。

1989年以后，美国形成了另一套国内政治共识，但基础与此前截然相反。

由于认为外部威胁已经降至最低，美国政治体系同意继续在全球行使政治和军事力量，前提是付出的人员和财政代价必须保持在较低水平。

两个时代都找到了各自的平衡。冷战时期，高度的威胁意识与承担高额成本的意愿相互配合；冷战结束后，较低的威胁意识与较低的成本承担意愿形成了新的平衡。

“9·11”恐怖袭击曾一度重新提高美国人的威胁意识，以及为应对威胁付出代价的意愿。但随着反恐战争逐渐退潮，美国政治体系又回到了冷战结束后的状态，并一直延续至今。

如今，竞争对手不断挑战美国在全球的地位，国家安全精英对此深感忧虑。

因此，美国外交政策共识确实正在瓦解。但正在瓦解的，并不是许多人所认为的那种持续八十年、始终致力于领导“自由主义国际秩序”或“基于规则的国际秩序”的共识。

美国人当年之所以参与冷战，并非主要因为他们珍视世界秩序本身，而是因为他们感到共产主义对美国国内和海外利益构成了威胁。

在民众支持下，美国捍卫了所谓的“自由世界”，而这个概念主要是通过排除共产主义来界定的。

1989年以来，美国更加明确地在全球推行具有普遍主义色彩的国际秩序建设，但大多数美国人几乎不需要为此作出牺牲。

如今，华盛顿正在退出重塑世界秩序的事业，而美国民众又没有感受到与冷战时期相当的威胁。

如果美国公民不愿为维持全球主导地位付出更多代价，这个国家还能在多长时间内履行遍布世界各地的防务义务？

承担一切代价：冷战共识的形成

第二次世界大战结束时，美国已经开始从全球视角理解自身利益和责任。

不过，美国官员最初认为，战后世界仍将保持合作。因此，华盛顿开始裁减军队。在参与创建并加入联合国的同时，美国没有承担保卫西半球以外任何国家的义务。

1946年，欧洲面临粮食短缺，英国财政濒临破产，共产主义叛乱力量则逐渐逼近希腊。

哈里·杜鲁门总统希望向欧洲提供经济援助。他宣称：“健全的世界秩序绝不可能建立在人类苦难的基础之上。”

但是，无论强调世界秩序、经济利益，还是诉诸人道主义同情，都不足以推动国会采取行动。

美国把注意力转回国内。盖洛普当时询问美国成年人，未来一年国家面临的最重要问题是什么，提到外交事务的受访者比例从未超过13%。

面对这种阻力，杜鲁门政府转而采用学者布雷特·罗森伯格所称的“逐步升级”策略：突出共产主义威胁，把欧洲局势描述成关乎世界各地自由能否存续的决定性问题。

1947年3月提出的杜鲁门主义正是这种策略的体现。美国由此批准向希腊和土耳其提供援助的资金，也为后来通过马歇尔计划帮助欧洲各国重建经济铺平了道路。

到了同年7月，已有高达48%的美国人把外交政策问题视为国家面临的最重要问题。

虽然政治精英的言论确实影响了公众，但仅凭这些言论，并不能决定美国人的政治重点和恐惧来自哪里。

1946年3月，英国前首相温斯顿·丘吉尔与杜鲁门一起出现在密苏里州，警告欧洲大陆已经降下一道“铁幕”。但他的警告来得太早，未能产生多大影响。

此后几年，美国民众越来越担忧，是因为国际局势发生了一系列真实变化，而这些变化背后，是一个具有大国实力的共产主义政权。

苏联加强对东欧的控制、约瑟夫·斯大林获得原子弹、毛泽东赢得中国内战，这些事件以及其他发展不断加剧美国人的恐惧，使他们越来越愿意承担遏制共产主义的代价。

事实上，杜鲁门政府很快就因为被指责对共产主义过于软弱而受到攻击，尤其是所谓“失去中国”的问题，尽管美国政府实际上很难改变中国内战的结局。

杜鲁门主义提出仅仅两年多，美国政治体系就已经弥漫着强烈的危机感，程度甚至超过了总统试图引导和控制的范围。

1950年6月，朝鲜战争爆发。这场战争对美国政策产生的直接影响和冲击，超过此前任何单一事件。

朝鲜共产主义军队进攻韩国后，美国官员再次选择强化威胁叙事，使用善恶对立的语言，为美国在朝鲜采取军事行动争取支持，并推动将遏制共产主义的战略从欧洲扩大到全球。

杜鲁门政府利用朝鲜战争宣称，共产主义者正在世界各地试图通过武力传播意识形态。杜鲁门认为，武力是他们唯一听得懂的语言。

朝鲜危机还促使杜鲁门批准了已经搁置数月的第68号国家安全委员会文件（NSC-68）。这份战略文件带有强烈的意识形态色彩，并主张在全球范围内展开对抗。

文件要求持续激发公众的危机意识，并维持高水平国防支出。

文件最后写道：“整个计划能否成功，最终取决于本届政府、美国人民和所有自由国家的人民是否认识到，冷战实际上是一场真正的战争，自由世界的生存正处于危险之中。”

朝鲜战争结束后，美国年度国防开支在此后二十年里一直保持在GDP的7%至10%左右，远高于1948年第二次世界大战结束后的低点3.5%。

如果不是苏联及盟友采取的一系列行动印证了杜鲁门对威胁的描述，并克服了美国公众不愿承担高额成本的心理，仅凭总统的政治宣传技巧，不可能带来如此巨大的转变。

美国当时的冷战对手还具有一些特殊属性，其中部分属性可能是20世纪极权主义政权独有的。这些特点使苏联的行为显得格外危险，威胁程度远远超过个别冲突事件本身。

与纳粹德国一样，苏联是一个奉行扩张主义的大国，其军队已经部署在欧洲腹地。

苏联的政治、经济和社会制度与美国不可调和。任何落入苏联势力范围的地区，从某种意义上说，就等于被美国失去，因为美国无法再按照自由主义和美国式规则与这些地区往来。

而且，这种冲突不可避免地具有全球性。

虽然苏联领导人始终努力避免与美国公开开战，但共产主义运动确实致力于在全世界取代自由民主资本主义，并把自身最终取得胜利视为历史发展的必然结果。

简而言之，一种具有普遍主义诉求的意识形态，与一个真正的超级大国结合在一起，使“统治世界”成为美国人有理由担忧的现实威胁。

此外，威胁并不仅仅来自铁幕另一边，也不仅仅来自大洋彼岸。

共产主义者同样在美国国内活动。尽管人数不多，却足以引发公众对内部颠覆活动的恐慌，掀起反共的“红色恐慌”。

冷战支持者担心，共产主义在海外扩张会增强美国国内共产主义力量，反过来也一样。

德怀特·艾森豪威尔总统所说的“共产主义阴谋”，就把外部威胁与美国国内可能出现的颠覆活动联系起来。

参议员约瑟夫·麦卡锡把阴谋论推向了偏执而极端的程度。例如，他声称美国国务院内部的“左翼分子”帮助斯大林把中国交给了毛泽东。

但对共产主义渗透的总体担忧确实相当普遍。

1954年，81%的美国人认为美国国内的共产主义者至少对国家构成某种程度的危险，其中43%认为这种危险很大或非常大。

在这种背景下，美国联邦政府获得了很大的政策空间，可以采取政府认为遏制共产主义所必需的行动，投入资金并承担风险。

1947年以前，美国从未在和平时期缔结过要求自己承担保卫其他国家义务的正式同盟条约。

1947年至1954年，华盛顿先后与西半球、欧洲和东亚的国家签订了一系列防务条约。

无论政治精英还是普通民众，美国人都清楚，这些义务可能把国家拖入第三次世界大战，而且下一场世界大战将涉及核武器，但他们仍然接受了这些义务。

杜鲁门承认：“我们绝不能忘记，城市遭受可怕毁灭，以及我们所熟悉的文明遭到摧毁，都是真实存在的可能性。”

即便如此，1951年和1952年，约三分之二的美国人仍然认为，阻止共产主义扩张比避免卷入另一场战争更加重要。

即使明确告知受访者，加入北大西洋公约组织（NATO）就必须在盟友遭到攻击时相互提供防卫，美国仍有绝大多数民众支持加入北约。

1949年苏联获得原子弹以后，美国人并没有因此退缩，不愿继续保障西欧安全。

恰恰相反，美国向欧洲大幅增兵，到1952年底，部署在欧洲的美国陆军兵力增加到原来的约三倍。

第二次世界大战结束后形成的这种高威胁意识、高成本承担意愿的国内政治共识，基本维持到了冷战结束。

越南战争曾经动摇这种共识，严重削弱美国公众对军事干预和对外援助的支持。

但即使民众愿意参与战争的程度有所下降，遏制共产主义仍然是社会各界普遍接受的目标。

越南战争引发了美国是否应该削减驻欧军队规模的争论，却没有导致大幅裁军。

美国年度国防支出占GDP的比例从未跌破4.5%。

到了吉米·卡特政府执政后期，美国又恢复了强硬的冷战战略姿态。整个1980年代，美国军费开支平均占GDP的5.6%，此后再也没有达到过这一水平。

从杜鲁门主义出台，到东欧社会主义阵营解体，美国外交政策始终遵循NSC-68文件提出的原则：“必须将预算方面的考虑置于一个严峻事实之后，那就是我们作为一个国家的独立自主地位可能正受到威胁。”

正如约翰·肯尼迪所宣称的那样，美国愿意为了捍卫自由世界“承担任何重担”。

几乎不必承担代价：冷战后共识的形成

1980年代末，这种政治考量发生了改变。

美国赢得冷战，却也失去了一个长期以来决定海外力量部署方向、支撑国内政治共识的主要威胁。

因此，当时许多观察人士认为，美国会或者应该从国际事务中后撤，放弃那些最初为了遏制苏联而建立的防务承诺和海外军事基地。

政治学家约翰·米尔斯海默1990年预测，美国将退出北约并放弃欧洲。他的理由是，“苏联威胁是把北约凝聚在一起的黏合剂”。

米尔斯海默对这种看似即将到来的局面感到遗憾，但珍妮·柯克帕特里克却表示欢迎。

柯克帕特里克此前一直是新保守主义者，曾在罗纳德·里根政府担任内阁成员。

她写道，既然已经击败极权主义，美国人就应该“放弃超级大国地位带来的那些可疑好处”，成为“正常时代的正常国家”。

不过，正如柯克帕特里克所指出的，华盛顿许多官员对美国使命的理解，比她宽泛得多。

美国很快选择了一条不同的道路。

在老布什和比尔·克林顿两位总统执政期间，美国的全球实力得到延续，并被重新塑造成适应低威胁世界的新体系，建立在新的国内政治基础之上。

当时，美国不仅没有实力相当的大国竞争对手，更没有一个奉行极权主义的大国对手。在可以预见的未来，美国基本不存在爆发大规模战争的严重风险。

缺乏强大对手，使几乎任何外交政策的预期成本都很低，不管这项政策的目标多么宏大。

如果美国此前没有建立军事同盟和海外前沿部署体系，那么在如此有利的国际环境下，美国领导人将很难向国内民众证明，为什么美国还需要在全球保持军事优势。

即使已有这些体系，美国决策者仍然经常怀疑民众是否支持一种覆盖全球、以塑造世界秩序为目标的外交政策，并反复担忧公众中的“孤立主义”情绪。

但事实证明，冷战结束后主张继续维持美国霸权的人士，只需要回答一个简单的问题：为什么不呢？

既然能够以低廉的代价继续主导世界，为什么不这样做？

即使全球霸权并非绝对必要，至少从财政和地缘政治角度看，维持这种地位的成本并不高。

在这一基础上，美国领导人与公众实际上达成了一项没有明说的默契：只要美国公民几乎感受不到负担，美国就可以继续主导世界。

对老布什政府的五角大楼来说，要保留一支实力领先、部署全球的军队，关键就是顺应国内政治要求，降低成本。

国防部长迪克·切尼和参谋长联席会议主席科林·鲍威尔提议，将现役军人数量削减25%，从而使国防预算可以持续削减到1990年代后期。

他们还提出了一项决定军队规模和结构的新标准：美国必须能够在世界任何地方同时进行并打赢两场大规模地区战争，而不再以欧洲战场上对抗苏联红军为主要目标。

换句话说，在1990年代有利的国际环境下，美国能够花更少的钱，却获得比以前更强大的全球主导地位。

因此，老布什政府虽然让军队撤回国内、关闭海外军事基地、取消武器研发项目，却制定了比冷战时期历届政府更加宏大的外交政策目标。

美国不再满足于维持各地区的力量平衡，而是要在实力上压倒所有可以想象的对手。

美国霸权不仅要威慑侵略，还要让潜在竞争者彻底打消挑战现状的念头。

按照五角大楼战略规划人员的说法，美国要阻止其他国家“甚至产生谋求扩大地区或全球影响力的想法”。

这样，美国既可以维持至高无上的军事地位，又可以用极低的成本，为世界提供大范围的安全保障。

这种战略存在一个看似矛盾的逻辑：只有采取最大限度维持优势的战略，才能把成本控制在较低水平。

只要及早应对威胁，美国人就不必等到威胁壮大以后，再付出高昂代价加以对抗。

美国领导人还假设，其他国家会可靠地追随美国，而不是联合起来制衡美国。

在这样的假设下，他们向美国民众作出的保证几乎不可能更加诱人：无需付出痛苦代价，就能维持全球霸权。

即便如此，仍然有不少美国人反对这种主张。

这种反对声音也表明，如果当时的国际竞争更加激烈、战略成本进一步上升，反对力量很可能更加强大。

例如，1992年，五角大楼的《防务规划指导》文件泄露给媒体后，许多政治人物和分析人士公开谴责这份文件，认为它让美国承担了参议员乔·拜登所说的“世界警察”角色。

比尔·克林顿在总统竞选期间表示将进一步削减国防开支。

上任后，他任命长期批评五角大楼铺张浪费的国会议员莱斯·阿斯平担任国防部长，并要求从根本上重新评估美军规模和使命。

但这项评估最终除了进一步节省开支，并没有带来多少变化，因为克林顿不愿消耗自己的政治资本推动全面改革。

克林顿有充分理由优先处理国内事务。

整个1990年代，盖洛普在民意调查中要求美国人用自己的话说出国家面临的“最重要问题”，平均只有不到8%的受访者提到外交事务。

相比之下，在1950年代和1960年代，经常有约半数美国人认为外交政策问题十分重要。

到1999年，美国国防开支已降至GDP的3%。

但克林顿和国务卿马德琳·奥尔布赖特仍然不断强调美国作为“不可或缺的国家”的地位。

政治领导人和评论人士甚至开始讨论，美国是否已经成为一个比现代历史上任何国家都更强大的“超级霸权”。

在这种情况下，普通美国人已经享受到了相当可观的和平红利，自然不会走上街头，要求政府进一步扩大这种红利。

宽松的国际环境和相对被动的美国公众，不仅使决策者得以保留冷战时期建立的同盟体系，还让他们开始扩大这些同盟。

1990年代后半期，克林顿政府启动了没有明确终点的北约东扩进程。

当时，许多官员和分析人士怀疑，美国公众和参议院是否会批准这一计划。

政治学家查尔斯·库普坎沿用冷战时期的威胁判断标准，认为美国人当年作出防务承诺时，确实预料到未来可能需要履行这些承诺。

他在1995年提出质疑：“美国人是否愿意为此买单，并按照《北大西洋公约》第五条的规定，拿自己的生命去保卫那些许多人甚至无法在地图上找到的国家？”

这个问题原本带有反问意味，但结果表明，美国人的回答是愿意。

原因在于，北约扩张的账单看起来很小，而且所谓的防务承诺，在相当大程度上几乎不需要真正兑现。

在北约扩张的争论中，支持者很少强调美国应该如何准备保卫新盟友，反而更多地强调美国根本不需要为保卫他们作准备。

俄罗斯当时深陷经济困境，没有能力作出激烈的军事反应。

克林顿政府也竭尽全力淡化接纳冷战结束后首批三个新成员国，即捷克、匈牙利和波兰的成本。

五角大楼估计，美国为此在十年间只需承担15亿至20亿美元的费用。

这一估算建立在莫斯科将继续保持合作的假设之上，因此北约无需扩大军事部署规模。

但这种估算方式，实际上排除了北约东扩本身可能引发的地缘政治后果。

由于利害关系看起来如此有限，推动北约扩张的主要逻辑，与其说是“北约为什么必须扩张”，不如说是“北约为什么不能扩张”。

1997年皮尤研究中心的一项民调显示，只有五分之一的美国人密切关注北约东扩问题。

拜登当时是北约东扩的重要支持者，但他也承认：“对于为什么这符合美国的重大国家利益，人们几乎没有形成任何共识。”

他进一步指出，与越南战争时期一样，美国公众并没有在充分了解情况的基础上表示同意。

这种知情同意在此后的几年乃至几十年里，也始终没有真正形成。

1998年，美国参议院以80票赞成、19票反对的结果，批准接纳首批三个新成员国。

此后，参议院对另外13个申请加入北约的国家，几乎都给予了一致支持。

冷战时期，正是苏联威胁的严重性促使美国加入北约。

冷战结束以后，恰恰是因为威胁已经消失，而且成本被压到最低，美国才得以不断推动北约扩张。

永久战争的退潮

2001年9月11日，纽约和华盛顿遭到恐怖袭击，打破了冷战结束以来的政治格局。美国人对外部威胁的感受迅速增强，也更愿意为应对威胁承担代价。

人们立刻开始宣称，“9·11”事件“改变了一切”，历史由此被划分为袭击前和袭击后两个时代。

1990年代仿佛瞬间变成了一段缺乏重大事件的过渡时期。在许多观察人士看来，全球反恐战争已经成为冷战的继承者。

为了击败恐怖主义威胁，美国政治体系准备采取一切必要行动，投入一切必要资源。

小布什总统在袭击发生后首次发表国情咨文时，使用了与肯尼迪颇为相似的语言，强调美国愿意承担重大代价。

他宣称：“自由和安全的代价虽然高昂，但永远不会高到我们无法承受的程度。无论保卫我们的国家需要付出多少代价，我们都会承担。”

美国公众也持相同立场。

阿富汗战争和伊拉克战争爆发之初，绝大多数美国人都表示支持。

“9·11”事件发生几天后，77%的美国人赞成对恐怖分子实施军事报复，即使这需要恢复征兵制。

在此后的几个月和几年里，美国民众可能愿意作出比领导人实际要求更多的牺牲。

但小布什采取了许多办法，尽量控制和推迟民众能够直接感受到的战争成本。

他继续实行志愿兵役制，通过借债为战争融资，甚至还削减了税收。

部分正是由于这个原因，反恐战争对美国社会的影响远远不及冷战那么深刻，恐怖主义威胁在人们心中的重要程度也很快低于当年的共产主义威胁。

2002年以后，把恐怖主义列为美国最重要问题的民众比例再也没有超过20%。

自2007年以来，这一比例一直保持在个位数。唯一明显的例外是2015年巴黎和加利福尼亚州圣贝纳迪诺发生恐怖袭击后，比例短暂升至16%。

从2000年代中期开始，影响美国外交政策的国内政治因素发生了变化。

美国人不仅关注恐怖主义威胁本身，也越来越担忧美国在海外过度扩张，尤其是伊拉克战争陷入困境。

2006年中期选举中，反对伊拉克战争成为决定选举结果的重要因素，民主党因此夺回众议院控制权。

这种反战情绪还帮助奥巴马在2008年民主党总统初选中击败希拉里。

2007年，在国防开支是否过高的问题上，认为美国“花得太多”的受访者比例首次超过认为“基本合适”的比例。自“9·11”事件以来，后者此前一直是占比最高的观点。

基地组织恐怖分子曾经在美国本土杀害数千名美国人，而苏联从未尝试过这样的袭击。因此，美国民众对反恐战争的支持为何会逐渐消退，是一个需要解释的问题。

其中一个原因在于威胁的范围。

基地组织及相关组织虽然危险，而且活动隐秘，但无论实力还是对全球局势的影响，都远远无法与苏联这样的超级大国相比。

这些组织只能通过暴力袭击挑战美国，无法像苏联那样，吸引其他国家效仿自己的制度，或者促使其他国家转而加入自己的阵营。

随着时间推移，美国没有再次遭受灾难性恐怖袭击，民众的恐惧也随之减弱。

还有一个相关因素：美国政治体系从未要求民众作出相当于20世纪中期规模的军事、经济或社会牺牲。

这种牺牲原本可能在反恐战争中培养公民之间的团结意识和共同成就感。

但大多数美国人实际上只是旁观者。只要不再发生造成大量人员伤亡的袭击，他们迟早会把注意力转向其他事件。

反恐战争印证了一个更普遍的规律：当美国本土遭受直接袭击，面临明确而具体的威胁时，美国人就会下定决心，采取一切看起来必要的行动来消除威胁。

但随着威胁减弱，美国人愿意承担的代价也随之降低。

而这些代价已经相当高昂。伊拉克和阿富汗战争造成超过7000名美军人员死亡，“9·11”事件之后历次战争所产生的联邦财政支出义务，估计达到8万亿美元。

“9·11”事件过去四分之一个世纪以后，反恐战争已经开始退出历史舞台的中心。

它越来越像是冷战后时代一个不同寻常的历史篇章，而不是这个时代的主线。

如果美国本土不再发生新的恐怖袭击，那么美国公众对“9·11”事件之后历次战争的否定，最终可能比当年恐怖袭击所产生的动员力量，更深刻地影响美国全球实力未来的发展方向。

负担不断加重，政治意愿停滞不前

过去十年，随着反恐战争退潮，冷战结束后形成的外交政策共识逐渐瓦解，也暴露出这种共识的基础从一开始就相当薄弱。

特朗普担任总统，以及美国政治中更加普遍的分裂和制度失灵，都是造成这种局面的原因，但并不是不可或缺的原因。

即使美国国内政治始终保持稳定、正常运作，而且从未出现特朗普的“让美国再次伟大”运动，美国仍然需要重新思考自己在世界上的角色。

因为1989年以后，美国作出并继续维持的全球承诺，已经开始遭遇欧洲和亚洲实力更强、意志更坚定的竞争对手，而中东的暴力冲突也始终没有停止。

简而言之，美国长期积累的外交政策目标、全球地位以及合作伙伴，正面临越来越大的外部威胁。

但美国为实现外交政策目标承担代价的意愿并没有相应增强。

面对越来越多的挑战，美国国内不仅没有表现出更强烈的投入意愿，反而可能更加不愿承担成本。

维持美国霸权所需要的资源，与美国公民愿意提供的资源之间，已经出现一道巨大的鸿沟。

这种过度扩张并非源于物质资源不足，而是源于国内政治支持不足。

它增加了美国对外承诺失去可信度、从而招致攻击的风险，可能把美国拖入一场原本可以避免的战争，或者迫使美国突然从海外撤退。

随着中国逐渐成为实力接近美国的大国，俄罗斯成为一个心怀不满、试图打破现状的国家，美国官员和专家不断警告，外部威胁正在累积，需要美国作出更强有力的回应。

特朗普第一届政府最终确立了这种战略转变，把大国竞争作为国家安全政策的指导原则。

拜登执政期间，俄罗斯入侵乌克兰、中国大陆对台湾施加军事压力，以及中俄两国相互靠拢，并与伊朗和朝鲜加强联系，使美国可能同时与多个大国发生高强度冲突的前景成为经常讨论的话题。

美国国家防务战略委员会认为，这四个对手构成了一个“不断加强恶意伙伴关系的轴心”，其危险程度不亚于冷战时期美国面对的共产主义阵营。

不过，在华盛顿，对外部威胁持这种判断的人，比主张大幅增加军费的人更多。

但国家防务战略委员会并不是唯一要求增加军事开支的机构。

参议院军事委员会主席罗杰·威克和众议院军事委员会主席迈克·罗杰斯都支持把美国国防预算提高到GDP的5%。

他们给出的理由是：“美国正面临第二次世界大战以来最危险的全球环境。”

许多政治人物和分析人士也提出了较为温和的类似方案。

他们不一定把国际威胁和应对政策明确描述为一场全面的新冷战，但仍然支持增加国防预算，以对抗越来越强硬的对手。

截至2026年，特朗普政府也属于这一阵营。

政府以“当前全球威胁环境”为由，要求国会把2027财年的国防资源总额从1万亿美元大幅提高到1.5万亿美元，相当于预计GDP的4.5%。

这种努力或许能够成功，使美国未来十年的全球实力布局在某种程度上重新接近1950年代的水平。

但截至目前，美国政治体系几乎没有表现出认为外部威胁十分严重，或者愿意为外交政策承担高额代价的迹象。

2017年美国《国家安全战略》宣布“大国竞争已经回归”，距今已将近十年，但美国纳税人承担的国防开支仍然回到了GDP的3%至3.4%。

换句话说，“9·11”事件之后国防开支占经济总量的比例一度上升，但最终回落到了1990年代的水平，而不是1950年代的水平。

按照传统定义，外交政策已经跌至美国公众关注事项排行榜的很低位置。

2018年至2024年，尽管美国与中国和俄罗斯的紧张关系不断加剧，赞成美国在国际事务中发挥“积极作用”的民众比例，却连续每年下降。

同一时期，盖洛普每个月都要求受访者说出国家面临的“最重要问题”，每人最多可以列出三个答案。

在受访者提到的问题中，包括战争、恐怖主义、国家安全、与中国和俄罗斯的关系、对外援助等所有外交政策问题，合计只占约6%。

即使到了2024年大选年，美国正在向以色列的中东战争以及乌克兰抵抗俄罗斯的战争提供支持，外交政策仍然远远排在公众最关心的问题之后。

全年没有任何一个月份，有超过3%的受访者提到某个具体外交政策问题。

如果用衡量战争成本的另一个常见指标，即美国军人死亡人数来比较，如今的美国与20世纪中期已经有数量级上的差异。

冷战结束以来，美国在单独军事行动中使用武力的频率高于冷战时期，但军人死亡人数却减少了将近13倍。

仅朝鲜战争造成的美军死亡人数，就超过了1990年至今所有战争和军事行动的死亡人数总和。

“9·11”事件之后的战争占后者的九成。

最近几年，美军死亡人数更是降至最低水平。2014年至2025年，大约有230名美军人员死亡，只占冷战结束后美军死亡总人数的3%。

因此，虽然美国参与的战争更多，付出的人员生命代价却大幅减少。

美国社会仍有可能接受比实际情况高得多的伤亡人数，但民主党和共和党的领导人都尽量避免检验这种可能性。

小布什以来的每位美国总统，都竭力在动用武力的同时，避免让美国人直接面临危险。

无人机作战、远程打击和特种部队突袭，都是实现这一目标的手段。

正在进行的美国与伊朗战争，就是一个典型例子。

战争爆发时并没有获得多数美国人的支持。随着能源价格上涨和美军人员死亡，反战情绪进一步增强。

特朗普虽然未能实现自己宣布的战争目标，但迄今仍主要依靠空中力量，不愿派遣地面部队，以免招致更强烈的国内政治反弹。

展望2030年代，美国面临的核心问题是：对美国全球地位不断增加的威胁，将如何与国内政治体系对高额成本的抵触情绪发生冲突？

如果美国再也无法以低廉成本维持霸权，美国人究竟会愿意为霸权付出更多代价，还是选择放弃？

未来基本存在三种可能的结果。

外部威胁可能占据主导地位

第一种可能是，美国对海外竞争对手的警惕大幅提高，开始愿意付出更大牺牲来应对威胁。

这种转变可能来自政治精英的说服，也可能来自国际危机，两者共同发挥作用。

但多年以来，国家安全精英一直在强调，美国必须投入更多资源，应对日益严重的威胁。

国际社会也并不缺少重大危机。

最初在武汉暴发的新冠疫情，可能让美国人把超过100万美国人死于疫情的责任归咎于中国，并因此长期保持针对北京的冷战姿态。

随后，俄罗斯全面入侵乌克兰，展现了公然发动国际侵略的典型特征。

战争初期，学者迈克尔·贝克利和哈尔·布兰兹曾设想，这种侵略可能让美国及盟友“从自满中惊醒”，迫使他们“重新集结力量，为与俄罗斯和中国展开激烈竞争的时代做好准备”。

他们认为，朝鲜战争当年对美国冷战战略产生了决定性影响，如今的乌克兰战争也能够而且应该发挥类似作用。

但美国并没有因此发生重大转变。

这也不一定是因为公众无知或者受到错误信息误导。

从几个关键方面看，今天美国面对的敌对国家和竞争对手，对美国利益构成的威胁确实低于当年的苏联和国际共产主义运动。

首先，中国、俄罗斯、伊朗和朝鲜并不拥有共同的普遍主义意识形态，也没有宣称要在全世界取代自由民主资本主义制度。

这些国家都是非民主政体，彼此之间的共同点，是反对他们所说的美国霸权。

这些国家在美国内部也没有公开而有组织的支持力量。美国不存在一个本土的中国共产党。

欧洲目前的冲突焦点是乌克兰，未来可能是波罗的海国家。但这些地区在战略上的重要性，远不及冷战时期横贯德国的对抗前线。

而且，今天的俄罗斯实力过于有限，无法深入欧洲大陆。经过四年多战争，俄罗斯甚至未能攻占基辅。

在中东，没有任何外部大国即将取得对整个地区的主导地位，也没有任何地区内部力量能够征服中东大部分地区。

在亚洲，台湾生产了美国经济赖以运转的大部分先进半导体，但中国大陆自1979年以来从未参与过大规模战争。

中国大陆对台北构成的威胁很难衡量，要把这种威胁描述成迫在眉睫的重大危机，就更加困难。

毕竟，过去十年，中国在海外最激烈的暴力行为，也就是在南海撞击和破坏菲律宾船只，以及在喜马拉雅山区与印度军人使用棍棒和石块发生冲突，造成20名印度军人死亡。

因此，要让美国政治体系重新进入类似冷战时期的状态，可能需要发生一场真正的灾难。

这场灾难必须直接威胁美国的安全和繁荣，而且严重程度要超过“9·11”事件以来发生的任何危机。

最有可能出现的情况，是中国大陆对台湾发动攻击，尤其是北京首先袭击部署在西太平洋的美军，或者美国本土的美国人。

如果大量美国人因此丧生，美国将被卷入战争，国内政治对外交政策的态度也会彻底改变。

但即使发生这种情况，美国也不一定会因此转向更加积极强硬的全球战略。

如果美国在战争中失败，使中国大陆控制台湾，那么在全球实力和威望受损之后，美国可能选择战略收缩，或者与北京妥协，以避免再次爆发战争。

如果中国大陆攻击台湾，却没有袭击美国人，那么美国会如何反应，实际上谁也无法确定。

美国人可能对北京的行动感到愤怒，但保卫台湾需要承担的巨大军事代价，也可能使他们不敢采取直接军事行动。

国内对高昂成本的抵触可能占上风

第二种可能是，美国人继续对高昂成本保持警惕，甚至变得更加不愿承担代价，从而推动政治领导人削减海外承诺。

这种趋势实际上已经开始出现。

前文提到，历届总统越来越倾向于选择不需要大规模部署地面部队，甚至完全不需要驻军的军事干预方式，从而减少美军人员死亡。

美国国防开支占GDP的比例，也已经从2010年21世纪以来的最高点4.7%回落。

此外，近年来重建美国全球实力国内政治共识的努力，效果往往十分短暂。

例如，在欧洲爆发1945年以来规模最大的战争数年之后，大多数美国人仍然支持乌克兰，但这种支持并不强烈。

它既不足以阻止国会拖延对乌援助，也不足以让选民选择特朗普以外的总统。特朗普当时宣称，他能够立即通过斡旋结束俄乌冲突。

美中竞争也可能正在经历类似的发展过程。

特朗普第一届任期内，美国开始把中国定位为竞争对手。

拜登执政期间，这种转变似乎成为两党共识。许多人因此相信，拜登曾经所说的“极端竞争”将在未来几十年里决定美中关系。

但此后，这种看似稳固的共识逐渐出现裂痕。

中国问题在2024年美国总统大选中几乎没有受到关注。

特朗普第二届政府迄今至少在政策文件层面上，把西半球置于亚洲之前，作为外交战略的优先地区。

美国加征关税促使北京限制对美出口关键矿产以后，特朗普最终选择了暂时休战。

美国公众对中国的态度也有所缓和。

2026年1月，28%的美国人认为中国是敌人，而不是竞争对手或合作伙伴。两年前，持这种观点的比例曾达到42%的高点。

未来，某些趋势可能引发新的冲击，加快美国的战略收缩。

如果联邦政府借贷成本上升，美国可能突然面临严峻的财政取舍，并选择把钱用于国内民生，而不是军事开支。

如果外国对手直接挑战美国通过正式条约作出的防务承诺，美国可能拒绝参战，也可能参战后失败。

美国也可能赢得战争，却像第一次世界大战结束后那样，对自己付出的代价感到后悔。

无论出现哪一种结果，都可能让美国人更加清楚地认识到，维持其他地区的防务承诺究竟存在多大的风险。

最后，年轻美国人始终更倾向于支持美国在海外发挥较为有限的军事作用。

随着年轻一代逐渐掌握更多政治权力，他们也可能对美国外交政策形成更强的制约。

寻求中间道路

第三种可能是，美国在两种方向之间找到折中方案。

一方面，美国可以适当减少自身面对的外部威胁。

例如，把欧洲的常规防务责任转交给欧洲国家，减少美国在中东事务中的卷入程度。

美国还可以通过在台湾问题上与中国大陆达成某种妥协、帮助台湾增强自主防卫能力，或者降低美国经济对台湾的依赖，减少中美爆发战争的风险。

另一方面，华盛顿可以适度增加投入国家安全的资源，但避免某些代价极其高昂的计划，例如为了在核力量上同时压倒莫斯科和北京而大规模扩充核武库。

这些政策结合起来，可能使美国对外部威胁的认识，以及愿意承担的成本，重新达到一种平衡。

这种平衡水平将低于冷战时期，但高于冷战结束以来的大部分时间。

还有一种可能的变体：如果美国经济出现繁荣，或许是人工智能推动的经济高速增长，就可能在不改变威胁意识和成本承担意愿的情况下，为外交政策提供更多资源。

但即使如此，美国是否真正具有保卫前线盟友、抵御外部攻击的政治意愿，仍然存在很大的不确定性。

这条中间道路同样存在障碍和缺点。

美国有着长期不断承担新的防务义务和军事任务的历史，但在结束战争、与竞争对手妥协、缩小同盟规模或者减少自身在同盟中承担的角色方面，不仅经验有限，而且往往困难重重。

如果战略收缩推进得太快，美国撤出以后，当地国家尚未具备自我防卫能力之前，就可能出现安全真空，被对手利用。

但如果收缩进程过于缓慢，最终可能根本无法完成。

盟友可能拖延责任转移，而未来的美国总统也可能推翻前任政府的决定。

适度调整还可能不足以从战略上解决美国外交政策面临的资源与目标不匹配问题。

国防开支可能因为国内政治和财政压力而下降。

届时，美国仍然可能走向前面提到的两种更加极端的结果。

结论

在上述所有可能的结果中，除非经济增长突然带来意想不到的巨大资源，否则美国的全球角色都将经历艰难而深远的变化。

但这种变化可能已经无法避免。

美国的实力不仅取决于国家拥有多少资源，也取决于美国人民及政治体系是否愿意把这些资源投入海外。

在民主社会中，民众意愿应该得到尊重，也值得认真分析。

民意并非一成不变，但也不可能被无限塑造。

人们经常讨论的“李普曼缺口”，指的是一个国家承担的全球义务超过了自身有能力履行的范围。

但外交政策目标与国内政治意愿之间，同样存在一种政治意义上的缺口，而且重要性丝毫不低。

正如沃尔特·李普曼1943年所写：“人们最终必须达成一种共识，承认自己必须为想要的东西付出代价，而且只能追求自己愿意为之付出代价的东西。”

长期以来，美国拥有其他国家难以比拟的庞大外交政策目标，而实现这些目标的难度越来越大。

但美国人自己却越来越要求政府把更多注意力放在国内事务上。

美国的全球实力已经脱离了国内政治基础。

造成这种局面的主要原因，并不是特朗普或右翼民粹主义，而是单极世界结束后的国际环境，正在不断考验美国的对外承诺，以及长期以来希望以低廉成本维持外交政策的国内政治共识。

即使特朗普及其政治运动一夜之间全部消失，这个问题仍将继续存在。

但从某种意义上说，问题也没有许多人认为的那么根深蒂固。

美国并没有背弃1945年以后建立的国际秩序。

美国真正试图改变的，是1989年以后形成的国际安排，以及支撑这些安排的国内政治默契。

这种默契如今已经无法继续维持。

本文并不打算为美国未来应该选择哪条道路开出政策处方，但确实要对一种颇具诱惑力的方向提出警告：试图重新回到一个美国领导人宣称愿意为自由付出一切的时代。

正如约翰·肯尼迪当年那段慷慨激昂的宣言：“为了确保自由的生存与成功，我们愿意付出任何代价，承担任何重担，忍受任何艰难，支持任何朋友，反对任何敌人。”

但那是一个不同的世界。

即使在那个时代，美国也希望自己付出的代价是合理的，承担的重担是值得的。