本文刊发在纽约时报，作者杰弗里·图宾是一位特约评论员，同时也是南加州大学政治未来中心的成员。

如果民主党在众议院和参议院赢得多数席位，就能成为特朗普总统难以对付的强大对手吗？

恐怕你要失望了。

原因并不在于未来领导参众两院的民主党人有多么软弱无能，而在于美国宪政制度的结构。

如今，这套制度比以往任何时候都更加有利于行政部门。

诚然，根据美国宪法，政府只能动用国会批准拨付的资金，而拨款法案还须经过总统签署，总统也可以行使否决权。

同样，国会委员会长期以来拥有相当大的调查权限，包括发出传票，要求相关人员作证或提交文件。这些委员会由参众两院各自的多数党领导。

但这些国会权力的实际效力，可能远不如表面上看起来那么大。近年来尤其如此。

特朗普第一任期的最后两年，民主党控制着众议院，但特朗普成功阻挡了大多数有实质意义的国会监督调查。

他拒绝遵守国会传票，并通过法院诉讼对抗强制执行。他利用司法程序中不可避免的上诉和拖延，把官司一直拖到自己的任期结束。

仅举两个例子。

众议院监督委员会曾为获取人口普查相关信息提起诉讼。这场官司直到两年多后，才由拜登总统政府提供相关资料而告终。

众议院筹款委员会也曾提起诉讼，要求取得特朗普的纳税申报表。最终同样由拜登政府解决了这场争端，但距离诉讼开始已经过去将近四年。

如果民主党重新控制国会，白宫几乎肯定会再次采取这样的抵抗方式。

即使参众两院新的民主党多数派，将调查目标转向与特朗普政府关系密切的私人企业和个人，例如特朗普家族在加密货币及其他商业领域共同牟利的合作伙伴，这些企业和个人仍然可以诉诸法院，拖延甚至阻止执行国会的要求。

对特朗普总统更有利的是，得益于最高法院2024年在“特朗普诉美国案”中的裁决，如今美国法律进一步向行政部门倾斜。

这项裁决的核心是，包括特朗普在内的前总统，对于行使宪法赋予总统的核心职权时所采取的行动，享有绝对刑事豁免权；对于其他官方行为，则原则上推定享有豁免权。

简而言之，总统在任期间采取的任何“官方”行动，都不能成为刑事起诉他的依据。

首席大法官约翰·罗伯茨在判决意见书中的一些措辞，甚至暗示总统的官方行为连调查都不行。

罗伯茨写道，总统拥有“专属权力和绝对裁量权”，决定调查和起诉哪些犯罪行为。

未来一旦与国会发生冲突，特朗普的律师就可以援引这些措辞，主张国会议员无权审查总统那些最具争议的行为。

例如，司法部对前联邦调查局（FBI）局长詹姆斯·科米和纽约州总检察长利蒂希娅·詹姆斯发起的虚假刑事起诉，以及国土安全部搜查明尼苏达州联邦众议员伊尔汗·奥马尔住宅的行动，都可能成为这样的争议焦点。

同样的原则，即行政部门对刑事调查和起诉拥有绝对裁量权，也会限制国会利用财政拨款权约束总统的能力。

国会议员可以通过预算权限制某些犯罪案件的起诉。例如，一家下级法院曾裁定，国会有权禁止司法部使用政府资金起诉医用大麻供应商。

但正如罗伯茨首席大法官明确指出的，总统仍然保有决定起诉哪些个人的权力。

国会预算规则允许议员对资金用途设定某些限制，但不能借助财政拨款权侵占属于总统的职权，例如制定行政法规的权力。

因此，国会可以调整美国环境保护署的预算，却不能通过财政拨款手段，强迫环保署领导层废除最近出台的那些有利于污染企业的监管规定。

还有一个后果更重大的问题：国会能否禁止政府继续为伊朗战争提供资金？

答案是可以，但也并非完全如此。

越南战争接近尾声时，国会曾通过预算限制，迫使美国停止轰炸柬埔寨。里根政府时期，国会通过的《博兰修正案》禁止美国向尼加拉瓜反政府武装提供军事援助。

然而，即使是这项权力，也存在重大限制。

国会通常无法阻止政府使用此前已经批准的拨款。考虑到五角大楼预算规模极其庞大，特朗普政府肯定可以动用现有资金继续支付伊朗战争的开支。

更关键的是，联邦预算案及民主党可能附加的任何限制条款，都可能遭到总统否决。

无论中期选举出现哪种现实上可能发生的结果，参众两院都极不可能分别凑足三分之二议员的支持，推翻特朗普的否决决定。

事实上，即使民主党只赢得众议院，而未能控制参议院，未来两年国会最主要的工作恐怕也会围绕政府拨款展开。

近年来，围绕预算的政治僵局已经让联邦政府停摆几乎成为家常便饭。中期选举之后，这种局面很可能再次出现，甚至变得更加频繁。

与过去几年一样，预算争端最终很可能以双方勉强妥协告终，而不是国会对特朗普政策作出声势浩大的全面否定。

如果民主党赢得参议院控制权，就有机会对总统提名的人选进行表决。

但在决定各内阁部门领导人选时，这项权力恐怕不会发挥太大作用。

无论最终由谁担任这些职位，即使只是以代理身份履职，也肯定会按照特朗普的意愿行事。

但司法系统完全是另一回事。

一旦民主党控制参议院，就拥有绝对权力，可以否决特朗普提名的任何联邦法院终身制法官人选。

民主党新多数派将面临支持者的巨大压力，要求他们毫不手软地行使这项权力。而且，他们也应该这样做。

如果最高法院出现空缺，这一点尤其重要。

2016年，最高法院大法官安东宁·斯卡利亚去世。当时距离奥巴马总统任期结束还有将近一年。

时任参议院共和党多数党领袖米奇·麦康奈尔拒绝为奥巴马提名的最高法院大法官人选梅里克·加兰举行听证会，也拒绝安排表决。

如果特朗普试图在最后两年任期内填补最高法院的空缺，民主党完全可以，而且必须以同样的方式回应共和党。

民主党应该行使这项权力，不仅因为这样做是正确的，也因为除此之外，他们恐怕没有多少其他权力能够真正发挥作用。