发布时间：2025.12.16
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外国政府并未通过传统的政策制定程序，而是直接与那些似乎能影响总统决策的少数特使打交道。
布赖恩·马斯特是共和党国会议员，他的选区紧邻唐纳德·特朗普在佛罗里达南部的非官方“第二白宫”。在他位于华盛顿的办公室里，有一张大型木质会议桌，桌上总是摆放着供来访者使用的小瓶装水。
宾客们每天从华盛顿各大使馆以及世界各地的首都陆续抵达。前一天，来访的有尼日利亚、土耳其、阿塞拜疆、台湾以及另外两个他记不清的地方。
但他们都做好了充分准备，向美国推销他们所能提供的东西，众议院外交事务委员会主席马斯特说。
他在国会山的办公室里说：“他们每一个人进来都说，‘我们拥有这种矿物的最高品质’，或者‘这种矿物的最佳品质’，又或者‘提炼这种矿物的最强能力’。”
这就像是一种新潮流，他补充道，努力寻找合适的比喻——当下的新“必备”连衣裙？“我们就称它为新款手提包，”他说，“人人都带着这款手提包。”
如果说交易性是特朗普第二任期外交政策的一个核心主题——不是问华盛顿能为外国做什么，而是问外国能为华盛顿做什么——那么另一个关键特征就是特使的角色。
正如一位前国防官员所言，“以个性定政策”已取代了支撑美国数十年外交政策制定的流程和机构。取代国务院的是房地产开发商史蒂夫·维特科夫，他是总统的长期好友和商业伙伴，现任“和平谈判”特使，穿梭于莫斯科、利雅得、耶路撒冷等地，推动“交易”的进展。
布赖恩·马斯特去年出席特朗普的集会。这位众议院外交事务委员会的共和党主席表示，政府看待世界的视角是基于对其他国家的需求 © Anna Moneymaker/Getty Images
特朗普的女婿贾里德·库什纳站在他身旁，库什纳虽无政府职务，但在与海湾君主国的商业往来中，仍抽出时间代表美国在中东和乌克兰的和平谈判中发挥了重要作用。
汤姆·巴拉克是特朗普的长期知己和竞选捐助者，担任其驻土耳其大使，更重要的是，他还是特朗普在叙利亚和黎巴嫩和平事务中的自由调解人。马萨德·布卢斯是特朗普女儿蒂芙尼的黎巴嫩裔美国岳父，长期掌控着西非的商业帝国，不出意外，他也是特朗普的非洲特使。
传统的咨询和监督渠道，以及曾经主导这一领域的“政策参与层级”，都已不复存在，一位曾在多个政府部门任职（包括现任政府）的前美国官员如是说。那些领域专家和数十年积累的外交经验也随之消失。
“这个圈子的人数之少，令人震惊，”这位前官员说。
穆阿兹·穆斯塔法是叙利亚紧急事务工作组的执行董事，他曾代表叙利亚向历届美国政府进行游说，并担任叙利亚新政府的联络人。他指出：“如果你是像史蒂夫·维特科夫或汤姆·巴拉克这样的老房地产伙伴，那你就是关键人物。伊万卡和贾里德，那也是关键人物。”他指的是特朗普的女儿和女婿。
“也许是小唐纳德，”总统的儿子，他补充道。排在稍低位置的是特朗普的国务卿兼国家安全顾问马可·卢比奥，以及他的副总统 JD·万斯。
那些人在特朗普 2.0 的对外策略中至关重要：他们是秘密渠道。白宫将此描述为从长期以来的“自下而上”方式，转变为“由总统主导的自上而下过程”。
白宫副新闻秘书安娜·凯利告诉《金融时报》：“很多事情都是由特朗普直接指示他信任的几位高级官员来执行的。”
“总统有着非传统的背景，他的许多团队成员也同样如此。贾里德和史蒂夫是做生意的，但他们是被信任的。”
历届政府都有其特使，其中不乏那些在职责范围内展现出看似超出常规权力，或相对忽视体制规范的人物。
特朗普特使维特科夫（左中）和女婿贾里德·库什纳（左上）是本月在莫斯科与弗拉基米尔·普京会谈的美国代表团成员 © Alexander Kazakov/Reuters
但即便如此，资深公务员指出，各机构仍能运作。如今，在美国外交服务协会所言“美国的外交能力正被内部削弱”的环境下，已无人能对其进行制衡。
在削减国务院资源、边缘化众多高级官员，并委托少数商界巨头兼顾问执行美国海外议程的过程中，特朗普从根本上改变了华盛顿的外交政策运作方式，职业外交官、外国外交官和立法者们表示。
“穆斯塔法说，‘国家安全委员会不重要，国务院不重要，’‘除了主要负责人，没人重要。’” 意译： 一位日本外交官回忆称，最初阶段，许多智库和游说团体都声称自己与白宫保持着紧密的联系，类似于特朗普 1.0 时期的情况。但很快事实证明，这些所谓的联系要么已经断裂，要么根本不存在。 对于许多依赖传统外交渠道的老盟友来说，如何接触到新一届政府成为一大难题。以韩国为例，今年早些时候，韩国谈判代表不得不多次进行长达 30 小时的艰苦往返华盛顿之旅，有时一周内甚至要去两次，亲自向特朗普表达诉求。 穆斯塔法指出，国家安全委员会和国务院在这届政府中影响力有限，真正起决定作用的只有主要负责人。
“对于许多习惯于传统外交渠道的传统盟友来说，找到进入政府的途径是一大挑战。例如，韩国的谈判代表今年早些时候被迫多次进行艰难的 30 小时往返华盛顿的行程——有时一周内要去两次——以直接向特朗普陈述他们的立场。”
直译： “一位日本外交官回忆说，‘在早期阶段，有智库和游说团体都声称他们与白宫有密切联系或内部渠道，就像他们与特朗普 1.0 时期一样。’很快显现出‘那些联系全都断裂或根本不存在’。”
"一切都取决于条件【特朗普】。如果你不付出实际行动，什么都得不到。"
重要的是，既处于特朗普圈子内又有信心谈论此事的人极为稀少。一位欧洲官员表示：“如今声称自己是‘特朗普知音’的人成千上万。”
阿根廷总统哈维尔·米莱通过每年参加保守政治行动会议（CPAC）——一种类似“Make America Great Again”时代的伍德斯托克音乐节——与特朗普的核心圈子建立了联系。他还在自己举办的布宜诺斯艾利斯版 CPAC 上与特朗普的儿媳拉拉·特朗普共舞。
但他们共同的政治世界观还得益于个人关系的支持，其中包括米莱的经济副部长何塞·路易斯·达萨与美国财政部长斯科特·贝森特之间的联系。
贝森特与达萨在华尔街共事时结为好友，已成为一位重要盟友。财政部长今年四月访问了布宜诺斯艾利斯，并主导推动了政府的一揽子支持计划，尽管美国对其他地区的援助正在迅速减少。
那些与特朗普一样欣赏独裁者、蔑视程序的人，发现在他的华盛顿最容易施展拳脚。一位曾在多个政府任职的美国外交官表示，“最能迅速适应的人是海湾国家，他们能够在某种程度上‘镜像’特朗普政府，将个人、政治和经济融合在一起。”
“我们感到非常高兴，”这位外交官回忆起一位海湾国家同行在特朗普重返执政后说的话。那位海湾官员松了口气，称新的安排比拜登政府的结构容易得多，他告诉美国官员，与特朗普特使中的“我们的朋友”接触意味着问题能够迅速解决，不再“必须经过繁琐的程序”。
“一切都必须调整。通往王位的渠道很少，”一位东南亚官员说，他所在的政府习惯于与那些通过秘密渠道和奉承来确保接触的国家打交道。“但不得不与一个个人关系比什么都重要的国家打交道，对我们地区的许多人来说并不陌生。”
特朗普否认将个人商业利益与其作为自由世界领导人的角色混为一谈，尽管从他的言辞中很难分清美国的利益何时结束，个人利益何时开始。
汤姆·巴拉克，美国驻土耳其大使，在巴格达会见伊拉克总理穆罕默德·希亚·苏达尼。巴拉克是特朗普的长期亲信及竞选捐助者 © 伊拉克总理新闻办公室/法新社/盖蒂图片社
“这是世界上最有权力的地方，”他最近谈及椭圆形办公室时说道，随后转向坐在他身旁的沙特王储穆罕默德·本·萨勒曼，开玩笑说如果不是因为“对外国人捐款的限制”，他本来会向王储“要一张支票”来资助他的新舞厅建设。
在瑞士，有报道称高管们为特朗普的总统图书馆赠送了劳力士时钟和刻有个人名字的金条，这在国内引发了不安。然而，这一举动似乎将原本威胁征收的 39%关税降至了 15%。
在美国外交进入新时代之际，及时的提议至关重要。今年七月，当几位非洲总统在白宫集体会见特朗普时，他们纷纷抓住机会，向他推介本国丰富的矿产资源。
巴基斯坦在这方面尤为成功。一群居住在美国和海湾地区、具有巴基斯坦血统的商人，利用与特朗普家族及 Witkoff 的关系——后者的儿子今年曾在伊斯兰堡会见巴基斯坦强人、陆军元帅阿西姆·穆尼尔——推动关键矿产和加密货币的交易。一位自称为巴基斯坦“经济外交大使”的迪拜投资者透露，他通过秘密渠道与美国总统的核心圈层保持联系。
“这对我们巴基斯坦人来说是一种更自然的做生意方式，”他说。“特朗普和维特科夫懂得人际关系的价值。”
一位欧洲外交部长在被问及特朗普第二任期第一年学到了什么时表示：“一切都有条件。如果你不付出实际代价，什么都不会被默认。”
政府方面认为，特朗普的交易型作风有利于美国人民。美国需要减轻债务负担，并确保获得支撑其军事、基础设施和数据运作的关键矿产资源。
在乔·拜登领导下，白宫副新闻秘书凯利表示，“一些低级官员会先开会，然后是中级官员开会，再然后是高级官员开会，接着”，只有到那个时候，“可能才会进入双边会谈”——即两国高级代表之间的正式政策会议。
“当然，[特朗普]拥有一套他可以利用的外交政策机构，”凯利补充道。但政府认为，去除中间环节是一件好事。
特朗普的批评者反驳称，他削减了许多程序，目的是为了更顺畅地将其商业利益与外交政策融合。
乔纳森·温纳（Jonathan Winer）是奥巴马政府时期的一位高级国务院官员，他表示：“我在处理客户项目时，在刚果民主共和国、伊拉克、叙利亚和利比亚等地都遇到了这种情况。”
“这种商业模式是让[外国官员]与与政府关系密切的人做交易，通常是为与特朗普关系非常密切的人创造个人利益。”
科里·布克参议员是参议院外交关系委员会的资深民主党成员，他对多年来认识的外国官员态度的转变感到“震惊”；这些人现在在与政府官员交谈时，深刻意识到要体现总统的商业利益。
令人震惊的是，他们外交政策战略的一部分竟然涉及与总统的私人商业利益挂钩。
本月早些时候，美国政府与卢旺达和刚果民主共和国签署协议，允许美企进入其矿产资源领域，特朗普本人也自夸称：“我们在美国已有超过 18 万亿美元的资金，这仅仅是在过去 10 个月内承诺或正在投资，或承诺将要投资的金额。”
一位前美国官员表示：“这有点颠倒了以往政府的做法，通常是外交部长与对方外交部长会面，然后说，‘我们应该举办一次商会会议，试图促成一些商业合作。’”
特朗普与亚历山大·斯图布三月在棕榈滩庄园。与美国领导人打一场高尔夫球，使芬兰总统跻身欧洲国家治理的核心 © 芬兰总统办公室/Instagram/路透社
一位官员表示，在新的运作方式下，银行和商人们主动“寻找商业交易”，然后政府利用这些交易作为赢得特朗普青睐的途径。
即便是华盛顿的一些对手，也不得不佩服他们眼中特朗普华盛顿的宫廷文化。
伊朗支持的伊拉克民兵领导人对特朗普在八月接待欧洲领导人访问椭圆形办公室讨论乌克兰事务的方式印象深刻，他让这些领导人“像小学生一样坐在他的办公桌前”。“特朗普是个强人，”他回忆道，“即使我们不同意他的政策，也很佩服他。”
尽管许多华盛顿的欧洲盟友表示，他们觉得这种谄媚行为令人尴尬——但大多数人还是选择了迎合，认识到这是非常时期的一项关键策略。
"特朗普希望莫迪给他打电话，说‘你是最棒的，给我一笔交易。’但这不会发生"
北约秘书长马克·吕特在六月的一次联合新闻发布会上称特朗普为“爸爸”，这一称呼令许多人感到震惊。彼时，欧洲正极力希望特朗普继续支持乌克兰的防御。
日本已故首相安倍晋三也与高尔夫球有关。2017 年特朗普宣誓就职前，安倍率先飞往美国，成为首位抵达的世界领导人。他送给这位热爱高尔夫的新任总统一把镀金推杆，并与他同场挥杆。
安倍只是走在了前面。今年春天，在特朗普与英国首相基尔·斯塔默爵士会晤之前，英国官员曾讨论过英国政府中谁的高尔夫挥杆技术最好。
芬兰总统亚历山大·斯图布曾是国家高尔夫球队成员，他说父亲常告诉他，高尔夫球技将来会派上用场。起初他并不相信，但今年三月与特朗普同场打球，让他进入了欧洲外交的核心圈。他希望特朗普能听他谈乌克兰问题，于是提出了特朗普感兴趣的建议：为北极提供破冰船。
那些给予赞扬不足或犹豫不决的人，遭遇了不利后果。巴西当局拒绝撤销对前总统雅伊尔·博索纳罗的联邦政变指控，导致特朗普对巴西实施了 50%的关税。
巴西随后通过争取美国企业的游说支持，部分谈判成功取消了一些关税。
尽管印度总理纳伦德拉·莫迪在特朗普第一任期内与其友谊广为人知，但莫迪似乎因未给予适当赞扬而受到惩罚。莫迪对特朗普声称自己促成了印度与老对手巴基斯坦在五月四天冲突后的停火感到愤怒——这与巴基斯坦的反应形成鲜明对比，后者对美国总统赞誉有加。
埃隆·马斯克与阿根廷的哈维尔·米莱伊于二月会面。米莱伊通过多次参加保守派政治行动会议，与特朗普的核心圈子建立了联系。
莫迪政府聘请了华盛顿特区的超级游说者、前特朗普竞选助理杰森·米勒，但备受期待的美印贸易协议仍处于搁置状态。新加坡国立大学教授 C Raja Mohan 表示：“特朗普希望莫迪给他打电话，说‘你是最棒的，给我一份协议’，但那种情况不会发生。”
特朗普的支持者对这种对待老盟友的强硬态度既不道歉，甚至感到欣喜。南卡罗来纳州参议员林赛·格雷厄姆表示：“特朗普喜欢‘双赢’，但他绝不会被轻视。”因此，寻求改善关系的外国官员或许会考虑提出一些“以前可能未曾考虑过”的选项。
正如国会议员马斯特所言，特朗普政府审视世界时的核心问题是：“我们需要一个国家或地区提供什么？”接着是：“该国家或地区希望从我们这里得到什么？”
“最重要的部分是：如果我们给了他们想要的东西，我们能否得到我们需要的？如果得不到……我们就得重新坐下来谈。”